Streikrecht für Beamte: Wann Lehrkräfte trotz Beamtenstatus streiken dürfen

Das hergebrachte, ausnahmslose Streikverbot für Beamtinnen und Beamte gilt nicht uneingeschränkt fort: Es erfasst nach Art. 33 Abs. 5 GG in Verbindung mit Art. 11 EMRK nur noch solche Beamtinnen und Beamte, die im hoheitlichen Bereich tätig sind, insbesondere Mitglieder der Streitkräfte, der Polizei oder der Staatsverwaltung. Lehrkräfte gehören nicht zu diesem eingeschränkten Personenkreis, sodass ihnen bei Einhaltung der allgemeinen Voraussetzungen eines rechtmäßigen Arbeitskampfes ein Streikrecht zusteht.

Gilt das beamtenrechtliche Streikverbot noch uneingeschränkt?

Nach der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung wurde ein Streikrecht für Beamtinnen und Beamte grundsätzlich verneint (vgl. BVerfG, 11.06.1958 - Az: 1 BvR 1/52, 46/52; BVerwG, 03.12.1980 - Az: 1 D 86/79). Das Streikverbot wurde als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG eingeordnet (vgl. BVerwG, 10.05.1984 - Az: 2 C 18.82) und aus der Pflicht hergeleitet, dem gesamten Volk und nicht bestimmten Gruppeninteressen zu dienen. Diese Sichtweise steht jedoch in Spannung zu Art. 11 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK), der die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit einschließlich des Rechts zur Bildung von Gewerkschaften schützt. Nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK dürfen Einschränkungen dieser Rechte nur für Mitglieder der Streitkräfte, der Polizei oder der Staatsverwaltung vorgesehen werden.

Welche Bedeutung hat die Rechtsprechung des EGMR für das deutsche Beamtenrecht?

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat in mehreren Entscheidungen festgestellt, dass auch das Streikrecht von der Vereinigungsfreiheit des Art. 11 EMRK umfasst wird und Einschränkungen nur unter engen Voraussetzungen zulässig sind (vgl. EGMR, 12.11.2008 - Az: 34503/97; EGMR, 21.04.2009 - Az: 68959/01). Danach darf ein Streikverbot nur bestimmte, eindeutig abgrenzbare Gruppen von Angehörigen des öffentlichen Dienstes betreffen, nicht jedoch den öffentlichen Dienst insgesamt. Diese Grundsätze wurden durch weitere Entscheidungen bestätigt, unter anderem durch eine Entscheidung, in der einem öffentlichen Bediensteten wegen eines rechtswidrigen Streikverbots ein immaterieller Schadensersatz zugesprochen wurde (vgl. EGMR, 13.07.2010 - Az: 33322/07).

Da die EMRK aufgrund ihrer Ratifizierung im Range eines Bundesgesetzes steht und für alle deutschen Stellen bindendes Recht darstellt, ist das Grundgesetz unter Berücksichtigung der EMRK auszulegen, wobei der letztverantwortlichen Auslegung durch den EGMR besondere Bedeutung zukommt (vgl. BVerfG, 26.03.1987 - Az: 2 BvR 589/79 u.a.; BVerfG, 29.05.1990 - Az: 2 BvR 254/88 u.a.). Diese Wechselwirkung wirkt sich auch auf Art. 33 Abs. 5 GG aus, der den Gesetzgeber zur Regelung und - seit der Grundgesetzänderung vom 28.08.2006 - auch zur Fortentwicklung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums ermächtigt.

Wie ist der hergebrachte Grundsatz des Streikverbots fortzuentwickeln?

Die Übernahme der EMRK in bundesdeutsches Recht führt zu einer Fortentwicklung des hergebrachten Grundsatzes des Streikverbots dahingehend, dass dieses nicht mehr für alle Beamtinnen und Beamten gilt, sondern nur noch für diejenigen, die den in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK genannten Gruppen angehören, also Mitglieder der Streitkräfte, der Polizei oder der Staatsverwaltung. Eine Abgrenzung zwischen Beamten und Angestellten allein anhand der ausgeübten Tätigkeit ist regelmäßig nicht möglich, da in der Verwaltungspraxis Arbeitsplätze häufig parallel für Beamte und Angestellte ausgeschrieben werden und beide Statusgruppen vielfach dieselben Aufgaben wahrnehmen. Die frühere, allein am formalen Status orientierte Differenzierung zwischen Beamten und Angestellten genügt den Anforderungen des Art. 11 EMRK daher nicht.

Zählen Lehrkräfte zu den vom Streikverbot erfassten Beamtengruppen?

Lehrkräfte im Beamtenverhältnis gehören nicht zu den in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK abschließend genannten Personengruppen, denen ein Streikverbot auferlegt werden kann. Dass Lehrkräfte keine öffentlichen Bediensteten im Sinne dieser Vorschrift sind, wurde durch den EGMR ausdrücklich bestätigt (vgl. EGMR, 15.09.2009 - Az: 30947/04). Die Wahrnehmung einzelner Aufgaben mit Regelungscharakter, etwa Versetzungsentscheidungen, Notenvergabe oder die Erteilung von Abschlusszeugnissen, begründet keine Zuordnung zur hoheitlichen Kerngruppe im Sinne des Art. 33 Abs. 4 GG und Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK. Würde man dies anders beurteilen, wäre die verbreitete Praxis, Lehrkräfte auch im Angestelltenverhältnis zu beschäftigen, mit den grundgesetzlichen Vorgaben zur Aufgabenverteilung nicht vereinbar; diese Praxis wurde jedoch in ständiger Rechtsprechung als zulässig anerkannt (vgl. BVerwG, 24.01.2011 - Az: 2 B 2/11). Eine landesrechtliche Regelung, wonach Lehrkräfte im Regelfall im Beamtenverhältnis zu beschäftigen sind, vermag an dieser Einordnung nichts zu ändern, da die Abgrenzung zwischen hoheitlicher und nicht-hoheitlicher Tätigkeit sich allein nach Art. 33 Abs. 4 GG in Verbindung mit Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK richtet und nicht durch Landesrecht modifiziert werden kann.

Vorliegend betraf dies verbeamtete Lehrkräfte, denen aus diesem Grund grundsätzlich ein Streikrecht zusteht.

Unter welchen Voraussetzungen ist die Teilnahme an einem Streik rechtmäßig?

Auch wenn Beamtinnen und Beamten im nicht-hoheitlichen Bereich grundsätzlich ein Streikrecht zusteht, ist die konkrete Teilnahme an einem Streik nur dann nicht zu beanstanden, wenn dieser den allgemeinen, von der Rechtsprechung für Arbeitskämpfe entwickelten Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen entspricht (vgl. BVerfG, 26.06.1991 - Az: 1 BvR 779/85; BAG, 28.01.1955 - Az: GS 1/54; BAG, 12.09.1984 - Az: 1 AZR 342/83). Danach ist ein Streik rechtmäßig, wenn er ein regelbares Ziel verfolgt, nicht gegen eine Friedenspflicht verstößt, von einer Gewerkschaft organisiert oder nachträglich übernommen wird und verhältnismäßig ist.

Das Erfordernis eines tariflich regelbaren Ziels ist auf die Situation von Beamtinnen und Beamten zu übertragen, da deren Arbeitsbedingungen nicht durch Tarifvertrag, sondern durch Gesetz und Rechtsverordnung geregelt werden. Eine Streikteilnahme von Beamten ist danach rechtmäßig, wenn das Streikziel in unmittelbarem Zusammenhang mit den eigenen Arbeitsbedingungen steht, etwa bei Arbeitszeit, Besoldung, Versorgung oder Beihilfe. Allgemein politische Streikziele sind hiervon nicht erfasst. Eine Friedenspflicht besteht für Beamtinnen und Beamte mangels zeitlich befristeter, neu zu verhandelnder Regelungen grundsätzlich nicht. Das Erfordernis der gewerkschaftlichen Organisation ist erfüllt, wenn der Streik von einer Gewerkschaft ausgerufen wurde. Die Verhältnismäßigkeit setzt voraus, dass der Streik als letztes Mittel (ultima ratio) nach vorangegangenen, erfolglosen Verhandlungen sowie unter Wahrung von Dauer und Umfang eingesetzt wird.

Welche Rechtsfolge ergibt sich für dienstrechtliche Maßnahmen wegen der Streikteilnahme?

Liegen die Voraussetzungen eines rechtmäßigen Streiks vor und gehört die betroffene Beamtin oder der betroffene Beamte nicht zu den vom Streikverbot erfassten Personengruppen, stellt die Teilnahme an dem Streik keine Verletzung der Dienstpflichten nach § 34, § 35 Satz 1 Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) dar. Eine hierauf gestützte dienstaufsichtsrechtliche Maßnahme, etwa eine schriftliche Missbilligung, ist in diesem Fall rechtswidrig. Auch eine vorherige Genehmigung des Fernbleibens vom Dienst ist bei rechtmäßiger Streikteilnahme nicht erforderlich, da insoweit ein verfassungsrechtlich gewährleistetes Recht wahrgenommen wird.

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