Urlaubssperre und Mitbestimmung des Personalrats bei der Aufstellung von Urlaubsplänen

Ordnet der Dienststellenleiter aus unabweisbaren dienstlichen Gründen eine Urlaubssperre für bestimmte Zeiträume an, ist dies eine organisatorische Maßnahme, die der Urlaubsplanung vorausgeht. Der Personalrat hat hierbei kein Mitbestimmungsrecht, es greift erst bei der anschließenden Urlaubsplanung innerhalb der verbleibenden Zeiträume.

Mitbestimmung bei Urlaubsplänen

Nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NW hat der Personalrat mitzubestimmen bei der Aufstellung von Urlaubsplänen. Ob diese Vorschrift auch die Anordnung einer Urlaubssperre erfasst, also die Festlegung von Zeiträumen, in denen Beschäftigten kein Erholungsurlaub gewährt wird, ist höchstrichterlich bislang nicht geklärt gewesen.

Im zu entscheidenden Fall ordnete der Leiter einer kommunalen Dienststelle Urlaubssperren für die Zeiträume der Bundestagswahl 1987 und der Volkszählung 1987 an, jeweils beschränkt auf die Beschäftigten, die für die Mitwirkung an diesen Aufgaben in Betracht kamen. Streitig war, ob der Personalrat hierbei mitzubestimmen hatte.

Was ist unter der Aufstellung eines Urlaubsplans zu verstehen?

Die Aufstellung von Urlaubsplänen dient dazu, die Urlaubszeiten der Beschäftigten zu koordinieren. Dabei sollen die Interessen aller Beschäftigten möglichst gleichrangig berücksichtigt werden. Zugleich soll der Dienstbetrieb durch urlaubsbedingte Personalausfälle möglichst wenig gestört werden. Auch bei sich überschneidenden Urlaubszeiten der in gleichen Sachbereichen tätigen Beschäftigten muss eine ordnungsgemäße Aufgabenerledigung gewährleistet bleiben. Ergebnis ist ein Programm für die zeitliche Reihenfolge, in der Urlaub erteilt wird und eine Vertretung erfolgen soll. Zur Urlaubsplanung zählen auch vorbereitende Arbeitsschritte wie die Aufstellung allgemeiner Urlaubsgrundsätze, also abstrakter und genereller Regeln, nach denen bei der Urlaubsplanung zu verfahren ist.

Eine Urlaubssperre erfüllt die für eine Urlaubsplanung kennzeichnenden Kriterien nicht. Sie dient nicht der Koordinierung der individuellen Urlaubswünsche in einem Programm für die zeitliche Reihenfolge. Ihr Regelungsgehalt erschöpft sich vielmehr darin, einen generellen Hinderungsgrund für die Urlaubsgewährung innerhalb bestimmter Zeiträume festzulegen.

Kann die Urlaubssperre als Bestandteil einer ohnehin üblichen Urlaubsplanung mitbestimmungspflichtig sein?

Die Vorinstanz hatte die Mitbestimmungspflicht damit begründet, dass in der Dienststelle eine Urlaubsplanung übliche Praxis sei und die Sperrzeiten bei der Aufstellung der Urlaubslisten zu beachten gewesen seien. Die Urlaubssperren seien daher Bestandteil dieser Urlaubsplanung. Dem ist nicht zu folgen. Zu unterscheiden ist zwischen zwei Stufen:

Auf der ersten Stufe steht die zeitlich und sachlich vorrangige Festlegung derjenigen Zeiträume, in denen eine Urlaubsgewährung überhaupt in Betracht kommt. Auf der zweiten Stufe folgt die Urlaubsplanung innerhalb dieser Zeiträume.

Die Festlegung von Zeiträumen, in denen wegen unabweislicher Notwendigkeiten des Dienstbetriebes Urlaub nicht gewährt werden kann, fällt in die ungeteilte Aufgabenverantwortung des Dienststellenleiters. Bei dieser organisatorischen Maßnahme hat der Personalrat kein Mitbestimmungsrecht, weil sie ausschließlich die Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle betrifft. Die Mitbestimmung setzt erst bei der eigentlichen Urlaubsplanung ein, wenn feststeht, welche Zeiträume als Urlaubszeiten in Betracht kommen. Zeiten, die der Dienststellenleiter aus Gründen unabweisbarer dienstlicher Notwendigkeit durch eine Urlaubssperre ausgenommen hat, gehören von vornherein nicht dazu. Diese Zeiträume sind von der Urlaubsgewährung und damit auch von der Urlaubsplanung ausgeschlossen, sodass für eine Mitbestimmung unter dem Gesichtspunkt der Urlaubsplanung kein Raum besteht.

Welche Parallele besteht zur Anordnung von Überstunden und Mehrarbeit?

Die Anordnung einer Urlaubssperre entspricht der Befugnis des Dienststellenleiters, bei entsprechendem dienstlichen Bedürfnis als organisatorische Maßnahme Überstunden oder Mehrarbeit anzuordnen. Auch hierbei hat der Personalrat, jedenfalls soweit die Anordnung die Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle sicherstellen soll, kein Mitbestimmungsrecht (vgl. BVerwG, 08.05.1992 - Az: 6 P 22.91). Ein Mitbestimmungsrecht besteht erst auf der nächsten Stufe, nämlich bei der Umsetzung der Anordnung durch Verteilung der Überstunden und der Mehrarbeit auf die zur Verfügung stehenden Arbeitstage sowie bei der Festlegung ihrer zeitlichen Lage an den einzelnen Arbeitstagen. Entsprechend verhält es sich bei der Urlaubssperre: Mitbestimmungsfrei ist die Festlegung der Sperrzeiten, mitbestimmungspflichtig bleibt die Urlaubsplanung in den übrigen Zeiträumen.

Gibt es Grenzen der Mitbestimmungsfreiheit?

Die Mitbestimmungsfreiheit setzt voraus, dass die Urlaubssperre auf unabweislichen Notwendigkeiten des Dienstbetriebes beruht. Vorliegend gab es keine Anhaltspunkte, die Unabweislichkeit der angeordneten Urlaubssperren oder die Auswahl des jeweils betroffenen Personenkreises in Zweifel zu ziehen.

Die Sperren dienten im zu entscheidenden Fall der Durchführung der Bundestagswahl auf kommunaler Ebene und der Volkszählung, also der Erledigung öffentlicher Aufgaben, die nicht zum regelmäßigen Aufgabenkreis der Gemeinde gehören und nur in langen Zeitabständen anfallen.

Wie wirkt sich das auf die Mitbestimmung bei einzelnen Urlaubsanträgen aus?

Die Mitbestimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 Alternative 2 LPVG NW bei der Festsetzung der zeitlichen Lage des Urlaubs für einzelne Beschäftigte, soweit zwischen Dienststelle und Beschäftigtem kein Einverständnis erzielt wird, bleibt von der Anordnung einer Urlaubssperre unberührt. Sie betrifft jedoch die Behandlung konkreter Urlaubsanträge und nicht die vorgelagerte Festlegung der Sperrzeiträume selbst.

Hinweis: Urteile geben die Rechtsauffassung des Gerichts zum Entscheidungsdatum wieder und ersetzen keine rechtliche Beratung im Einzelfall. Für Aktualität, Vollständigkeit und Richtigkeit wird keine Gewähr übernommen.