Das Verbot, beim Führen eines Kraftfahrzeugs das Gesicht so zu verhüllen oder zu verdecken, dass die Person nicht mehr erkennbar ist, findet seine Rechtsgrundlage in
§ 23 Abs. 4 Satz 1 StVO. Diese Vorschrift wurde durch die Dreiundfünfzigste Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 6. Oktober 2017 in die Straßenverkehrsordnung eingefügt. Die Verordnungsermächtigung ergibt sich aus
§ 6 Abs. 1 Nr. 3 Halbs. 1 StVG, der das Bundesministerium für Verkehr und Infrastruktur ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen über die zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen Straßen erforderlichen Maßnahmen über den Straßenverkehr zu erlassen.
Der im Rechtsstaatsprinzip und im Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt gebietet, dass in grundlegenden normativen Bereichen, insbesondere im Bereich der Grundrechtsausübung, die wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber getroffen werden. Für die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen werden diese Anforderungen durch Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG konkretisiert. Die Ermächtigungsnorm muss Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung hinreichend bestimmt festlegen. Dabei ist die Verwendung von Generalklauseln zulässig, sofern sich deren Reichweite mit Hilfe der allgemeinen Auslegungsregeln erschließen lässt.
Die Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Halbs. 1 StVG genügt diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen. Der parlamentarische Gesetzgeber hat für den Sachbereich des Straßenverkehrs seit jeher den zuständigen Bundesminister umfassend ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen zu erlassen. Die generelle Ermächtigung wird durch nachgestellte Beispielsregelungen ergänzt, die zwar anderen, nicht explizit genannten Regelungen nicht entgegenstehen, die Ermächtigung allerdings auf vergleichbare Fälle begrenzen. Die Ermächtigung lässt im Kontext ihrer Geschichte und der nachfolgend benannten Beispiele eine auf die Sicherheit des Straßenverkehrs ausgerichtete Tendenz und ein Programm erkennen, das auch das Verhüllungsverbot im Wesentlichen vorzeichnet.
Das Bundesverfassungsgericht hat die Ermächtigung bereits als Grundlage für das Sonntagsfahrverbot für Lastkraftwagen (vgl. BVerfG, 25.06.1969 - Az: 2 BvR 321/69) sowie für die Gurtpflicht (vgl. BVerfG, 24.07.1986 - Az: 1 BvR 331/85 u.a.) als mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar gebilligt. Auch die
Schutzhelmpflicht wurde ohne weitere Auseinandersetzung mit der Verordnungsermächtigung bestätigt (vgl. BVerfG, 26.01.1982 - Az: 1 BvR 1295/80).
Das Verhüllungsverbot dient der Gewährleistung der Feststellbarkeit der Identität im Rahmen der automatisierten Verkehrsüberwachung. Anders als etwa die Schutzhelm- und Gurtpflicht schützt es nicht unmittelbar Leben, körperliche Unversehrtheit und Eigentum im Straßenverkehr, sondern dient mittelbar der Erhöhung der Verkehrssicherheit durch die präventive Wirkung der Verkehrsüberwachung. Die Regelungsbefugnis des Verordnungsgebers ist auch hinsichtlich des mittelbaren Schutzes der genannten Rechtsgüter anerkannt.
Einschlägiger Ausgangspunkt ist das amtliche Kfz-Kennzeichen, das der Feststellung des verantwortlichen
Halters und des jeweiligen
Fahrzeugführers dient. War die Feststellung eines Fahrzeugführers nach einer Zuwiderhandlung nicht möglich, kann dem Fahrzeughalter das Führen eines
Fahrtenbuchs auferlegt werden (
§ 31a StVZO). Das verordnungsrechtlich geregelte Fahrtenbuch liegt im Rahmen der Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG (vgl. BVerwG, 23.04.1971 - Az: 7 C 66.70, bestätigt durch BVerfG, 07.12.1981 - Az: 2 BvR 1172/81). In gleicher Zielsetzung liegt das Verbot technischer Einrichtungen am oder im Kraftfahrzeug, die dafür bestimmt sind, die Verkehrsüberwachung zu beeinträchtigen (§ 23 Abs. 1c StVO).
Personen, die eine Gesichtsverhüllung aus der individuellen Überzeugung heraus tragen, dass es sich bei dieser um eine religiöse Pflicht oder jedenfalls um eine gottgefällige Handlung handelt, können sich auf den Schutz der Glaubens- und Bekenntnisfreiheit des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG berufen. Vorliegend betraf dies eine Muslimin, die einen Niqab trägt. Das Verhüllungsverbot findet seine Rechtfertigung im Schutz der Verkehrssicherheit und gilt für alle Kraftfahrzeugführer, aus welchen Gründen auch immer sie ihr Gesicht verhüllen oder anderweitig verdecken. Es zielt nicht spezifisch auf muslimische Frauen, auch wenn deren Betroffenheit bei Erlass der Regelung angesichts der zunehmenden religiösen Pluralität erkennbar war.
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