Einstellungshöchstaltersgrenze für Lehrer-Beamte: BVerwG bestätigt 42-Jahre-Grenze in NRW

Die in Nordrhein-Westfalen seit 2016 geltende gesetzliche Einstellungshöchstaltersgrenze von 42 Jahren für die Übernahme in das Beamtenverhältnis verstößt weder gegen das Grundgesetz noch gegen Unionsrecht, da sie durch das beamtenrechtliche Lebenszeitprinzip gerechtfertigt ist. Ausnahmevorschriften zugunsten einzelner Bewerber begründen dabei kein subjektives Recht, sondern dienen allein dem öffentlichen Interesse des Dienstherrn.

Ist eine gesetzliche Altersgrenze von 42 Jahren verfassungsgemäß?

Landesgesetzgeber können für die Ernennung zum Beamten auf Probe eine Höchstaltersgrenze vorsehen, bis zu deren Vollendung eine Einstellung möglich ist. Eine solche Regelung greift in die Rechte der Bewerber aus Art. 33 Abs. 2 GG (gleicher Zugang zu jedem öffentlichen Amt) und Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit) ein. Da es sich um eine für diese Grundrechte wesentliche Regelung handelt, muss sie durch Parlamentsgesetz und darf nicht lediglich durch Verordnung getroffen werden (vgl. BVerfG, 21.04.2015 - Az: 2 BvR 1322/12, 2 BvR 1989/12).

Ändert sich die Rechtslage während eines laufenden Verpflichtungs- oder Neubescheidungsverfahrens, ist regelmäßig das zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltende Recht maßgeblich, sofern das neue Recht keine abweichende Übergangsregelung enthält. Dies gilt auch dann, wenn eine ursprünglich rechtswidrige Ablehnung nachträglich durch eine neue Rechtslage gedeckt wird (stRspr, vgl. BVerwG, 31.03.2004 - Az: 8 C 5.03; BVerwG, 24.06.2004 - Az: 2 C 45.03; BVerwG, 17.12.1954 - Az: 5 C 97.54; BVerwG, 06.03.1987 - Az: 8 C 65.84; BVerwG, 18.06.1998 - Az: 2 C 20.97).

Eine Einstellungshöchstaltersgrenze stellt außerhalb bestimmter Einsatzberufe wie Militär, Polizei oder Feuerwehr weder ein Eignungsmerkmal noch ein eignungsergänzendes Hilfskriterium dar. Ihre Rechtfertigung kann sich jedoch aus Art. 33 Abs. 5 GG ergeben, insbesondere aus dem Lebenszeit- und dem Alimentationsprinzip. Diese Prinzipien tragen den Gedanken, dass sich die Versorgung des Beamten im Ruhestand nur rechtfertigt, wenn seine Arbeitskraft dem Dienstherrn zuvor über einen hinreichend langen Zeitraum zur Verfügung stand (vgl. BVerfG, 21.04.2015 - Az: 2 BvR 1322/12, 2 BvR 1989/12).

Eine rein betriebswirtschaftliche Berechnung eines Amortisationsinteresses ist dabei nicht maßgeblich. Zu berücksichtigen sind neben dem Verhältnis von Lebensdienstzeit und Ruhestandszeit weitere Aspekte, etwa die Anrechnung anderweitiger Versorgungsanwartschaften, die Auswirkungen eines frühen Einstellungsalters auf die Beihilfekosten sowie unionsrechtliche Vorgaben. Das Erfordernis einer ausgewogenen Altersstruktur eignet sich demgegenüber kaum zur Rechtfertigung, da sich die Altersstruktur im Wesentlichen aus den im Haushalt vorgesehenen Stellen ableitet.

Eine Höchstaltersgrenze von 42 Jahren lässt bei rein rechnerischer Betrachtung zwar eine Lücke zwischen dem Mindestruhegehaltssatz und dem bei einer Einstellung in diesem Alter noch erdienbaren Ruhegehaltssatz. Der Gesetzgeber bewegt sich damit jedoch innerhalb des ihm eingeräumten Gestaltungsspielraums, wenn er zusätzliche Erwägungen heranzieht, etwa das durchschnittlich deutlich unter der Regelaltersgrenze liegende tatsächliche Ruhestandseintrittsalter, die durch anzuerkennende Vordienstzeiten bedingte Mehrbelastung der öffentlichen Haushalte bei lebensälteren Beamten, die lebenslange Zahlung von Beihilfen unabhängig von der Dauer der aktiven Dienstzeit sowie den Umstand, dass ein erheblicher Anteil der Beamten vorzeitig wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt wird.

Verstößt die Altersgrenze gegen Unionsrecht?

Eine Einstellungshöchstaltersgrenze stellt eine Benachteiligung wegen des Alters dar. Eine unterschiedliche Behandlung wegen des Alters ist nach § 10 Satz 1 AGG zulässig, wenn sie objektiv und angemessen ist und durch ein legitimes Ziel gerechtfertigt wird; die eingesetzten Mittel müssen zur Erreichung dieses Ziels angemessen und erforderlich sein. Diese Regelung entspricht inhaltlich Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2000/78/EG.

Legitime Ziele im Sinne von § 10 Satz 1 AGG können sich insbesondere aus den Bereichen Beschäftigungspolitik, Arbeitsmarkt und berufliche Bildung ergeben; daneben kommt jedes weitere sozialpolitische Ziel in Betracht (vgl. EuGH, 13.09.2011 - Az: C-447/09). Den Mitgliedstaaten steht bei der Wahl der zur Zielerreichung geeigneten Maßnahmen ein weiter Spielraum zu, der auf politischen, wirtschaftlichen, sozialen, demografischen oder fiskalischen Erwägungen beruhen kann, wobei rein fiskalische Erwägungen allein nicht ausreichen (vgl. EuGH, 21.07.2011 - Az: C-159/10, C-160/10). Auch bei der Beurteilung von Angemessenheit und Erforderlichkeit steht den Mitgliedstaaten ein weiter Wertungsspielraum zu (vgl. EuGH, 13.11.2014 - Az: C-416/13); die Maßnahme ist gerechtfertigt, wenn sie im Hinblick auf das verfolgte Ziel nicht unvernünftig erscheint und auf vom nationalen Gericht zu würdigende Beweismittel gestützt ist (vgl. EuGH, 21.07.2011 - Az: C-159/10, C-160/10).

Das Interesse des Dienstherrn an einem ausgewogenen Verhältnis von Lebensdienstzeit und Ruhestandszeit stellt ein solches legitimes Ziel dar. Die unionsrechtliche Anerkennung dieses Interesses ergibt sich aus Art. 6 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c der Richtlinie 2000/78/EG, wonach die Festlegung eines Höchstalters für die Einstellung aufgrund der Notwendigkeit einer angemessenen Beschäftigungszeit vor Eintritt in den Ruhestand keine unzulässige Diskriminierung darstellt (vgl. EuGH, 13.11.2014 - Az: C-416/13). Eine Höchstaltersgrenze für den Zugang zum Beamtenverhältnis ist dem Grunde nach geeignet und erforderlich, um eine solche angemessene Lebensdienstzeit sicherzustellen; eine Grenze von 42 Jahren ist angesichts des unionsrechtlich anerkannten weiten Wertungsspielraums auch angemessen.

Besteht ein Anspruch auf eine Ausnahme von der Altersgrenze?

Landesrechtliche Ausnahmevorschriften können vorsehen, dass bei einem erheblichen dienstlichen Interesse an der Gewinnung oder dem Erhalt von Fachkräften Ausnahmen von der Höchstaltersgrenze zugelassen werden. Eine solche Vorschrift dient allein dem öffentlichen Interesse und begründet kein subjektives Recht des Bewerbers, wenn sich weder aus ihrem Wortlaut noch aus ihrer systematischen Stellung ein Bezug zum Schutz individueller Interessen ergibt. Nach der Schutznormtheorie vermitteln nur solche Rechtsvorschriften subjektive Rechte, die nicht ausschließlich der Durchsetzung von Allgemeininteressen dienen, sondern zumindest auch dem Schutz individueller Rechte eines bestimmten und abgrenzbaren Personenkreises (vgl. BVerwG, 10.04.2008 - Az: 7 C 39.07). Die der Organisationsgewalt des Dienstherrn unterstehende Befugnis zur Feststellung des Stellen- und Amtsbedarfs steht dabei allein im öffentlichen Interesse (vgl. BVerwG, 13.12.2012 - Az: 2 C 11.11).

Daneben können weitere Ausnahmen zugelassen werden, wenn sich der berufliche Werdegang eines Bewerbers aus nicht zu vertretenden Gründen in einem Maß verzögert hat, das die Anwendung der Höchstaltersgrenze unbillig erscheinen ließe. Eine Ermessensreduzierung auf Null zugunsten von Bewerbern, die bereits im Zeitpunkt ihrer Antragstellung eine später rückwirkend rechtmäßig festgelegte Altersgrenze überschritten hatten, ist regelmäßig nicht anzunehmen. Erklärt das Bundesverfassungsgericht eine bestehende Regelung lediglich für unvereinbar mit dem Grundgesetz, ohne sie für nichtig zu erklären, eröffnet dies dem Normgeber einen Schwebezustand, während dessen Verwaltung und Gerichte eine Neuregelung abzuwarten haben. Den Normgeber trifft dabei die Verpflichtung, im Rahmen der Neuregelung rückwirkend eine verfassungskonforme Ausgestaltung der Rechtslage herbeizuführen (vgl. BVerfG, 28.04.1999 - Az: 1 BvL 22/95, 1 BvL 34/95). Diesem Regelungsspielraum widerspräche es, wenn von vornherein feststünde, dass zugunsten von Bewerbern, die während der Geltung der für verfassungswidrig erkannten Norm einen Antrag gestellt haben, zwingend eine Ausnahme von der neuen Regelung zu machen wäre.

Kommt ein Folgenbeseitigungsanspruch in Betracht?

Der Folgenbeseitigungsanspruch ist auf die Beseitigung der Folgen rechtswidrigen Verwaltungshandelns gerichtet und erfasst alle der handelnden Behörde zuzurechnenden rechtswidrigen Folgen ihrer Amtshandlung (vgl. BVerwG, 26.10.1967 - Az: 2 C 22.65; BVerwG, 19.07.1984 - Az: 3 C 81.82; BVerwG, 19.02.2015 - Az: 1 C 13.14). Wendet eine Behörde die im Zeitpunkt ihrer Entscheidung geltenden Rechtsvorschriften zutreffend an, erweisen sich diese jedoch nachträglich als fehlerhaft, liegt kein dem Folgenbeseitigungsanspruch zugängliches rechtswidriges Verwaltungshandeln vor. Anknüpfungspunkt ist in diesem Fall nicht die Bearbeitung durch die Behörde, sondern der zugrunde liegende normative Rahmen; der Ausgleich hierauf beruhender Folgen obliegt dem Normgeber im Rahmen von Übergangsregelungen des neu erlassenen Rechts.

Hat der Normgeber eine Vertrauensschutzregelung getroffen, die einen rückwirkenden Ausgleich der Interessen der von der fehlerhaften Rechtslage betroffenen Personen gewährleistet, besteht für eine darüberhinausgehende Einzelfallkorrektur im Wege gerichtlicher Folgenbeseitigungslasterwägungen kein Raum (vgl. BVerwG, 06.01.2012 - Az: 2 B 113.11). Eine Behörde ist zur Nichtanwendung einer noch nicht für unwirksam erklärten Rechtsverordnung ohne entsprechende gerichtliche Entscheidung nur bei positiver Kenntnis von deren Nichtigkeit verpflichtet (vgl. BVerwG, 31.01.2001 - Az: 6 CN 2.00; BGH, 25.03.2004 - Az: III ZR 227/02).

Vorliegend hatte der Kläger bereits bei Antragstellung die spätere gesetzliche Altersgrenze von 42 Jahren überschritten. Der Dienstherr hatte im Rahmen der zulässigen Ausnahmevorschriften in vertretbarer Weise allgemeine Ermessenserwägungen aufgestellt, wonach für Bewerber, die zum Antragszeitpunkt bereits die Altersgrenze überschritten hatten, mangels schutzwürdigen Vertrauens keine Ausnahme im Wege der Billigkeit in Betracht kommt.

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