Masern-Attest: Warum nur „Impfunfähig“ auf dem Zettel nicht reicht

Die Aufforderung des Gesundheitsamts, für ein schulpflichtiges Kind einen Masernnachweis vorzulegen, ist im Eilverfahren regelmäßig sofort zu befolgen. Ein Attest, das eine Kontraindikation nur behauptet, genügt nicht.

Ein Zwangsgeld darf aber nicht angedroht werden, wenn den Eltern faktisch nur die Impfung als Ausweg bleibt, weil sonst ein unzulässiger mittelbarer Impfzwang entstünde.

Welche Rechtsgrundlage gilt für die Anforderung eines Masernnachweises?

Personen, die in Gemeinschaftseinrichtungen nach § 33 Nr. 1 bis 3 IfSG betreut werden, müssen dem zuständigen Gesundheitsamt auf Anforderung einen Nachweis nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG vorlegen (§ 20 Abs. 12 Satz 1 Nr. 1 IfSG). Zu den Gemeinschaftseinrichtungen zählen nach § 33 Nr. 3 IfSG auch Schulen. Betrifft die Pflicht eine minderjährige Person, haben die Sorgeberechtigten für die Einhaltung zu sorgen (§ 20 Abs. 13 Satz 1 IfSG). Das ist eine vollständige Übertragung der Verpflichtung und keine bloße Vertretungsregelung (vgl. VGH Bayern, 06.10.2021 - Az: 25 CE 21.2383). Die Aufforderung ist ein Verwaltungsakt im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG (vgl. VGH Bayern, 15.01.2024 - Az: 20 CS 23.1910; VGH Bayern, 14.11.2023 - Az: 20 CS 23.1937; VGH Bayern, 21.09.2023 - Az: 20 CS 23.1432; VGH Bayern, 07.07.2021 - Az: 25 CS 21.1651).

Die Klage gegen die Nachweisanforderung hat nach § 20 Abs. 12 Satz 7 IfSG keine aufschiebende Wirkung. Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ist deshalb nach § 80 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO statthaft. Gleiches gilt für die Androhung eines Zwangsgelds. Sie ist ein eigener Verwaltungsakt, und Rechtsbehelfe gegen Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung haben nach Art. 21a Satz 1 VwZVG keine aufschiebende Wirkung.

Nicht statthaft ist der Antrag, soweit der Bescheid nur informatorisch auf die gesetzliche sofortige Vollziehbarkeit hinweist. Dieser Hinweis regelt keinen Einzelfall und ist kein Verwaltungsakt. Bei der Kostenentscheidung sowie der Gebühren- und Auslagenfestsetzung bleibt offen, ob eine Anforderung öffentlicher Abgaben und Kosten nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO vorliegt (vgl. zum Streitstand Schoch/Schneider/Schoch, VwGO, 44. EL März 2023, § 80 Rn. 140-143). Bejaht man dies, ist der Antrag nach § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO unzulässig, wenn zuvor kein Aussetzungsantrag bei der Behörde gestellt wurde. Verneint man es, ist er unstatthaft, weil die Anfechtungsklage ohnehin aufschiebende Wirkung hat (vgl. BeckOK VwGO/Gersdorf, 68. Ed. 1.1.2024, § 80 Rn. 158). Erklären die Beteiligten einzelne Streitgegenstände übereinstimmend für erledigt, etwa nach Rücknahme einer Zwangsgeldandrohung, wird das Verfahren insoweit entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO eingestellt.

Nach welchem Maßstab entscheidet das Gericht im Eilverfahren?

Das Gericht wägt selbst ab, ob das Interesse am Sofortvollzug oder das Aussetzungsinteresse überwiegt. Die Erfolgsaussichten der Hauptsache sind dabei ein wesentliches, aber nicht das alleinige Indiz (vgl. BVerwG, 25.03.1993 - Az: 1 ER 301/92). Ist der Rechtsbehelf voraussichtlich erfolgreich, kommt im Regelfall nur die Anordnung der aufschiebenden Wirkung in Betracht. Ist der Bescheid offensichtlich rechtmäßig, überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse. Sind die Erfolgsaussichten offen, findet eine eigenständige Interessenabwägung statt.

Kann ein Gericht das Masernschutzgesetz im Eilverfahren wegen Verfassungsverstößen unangewendet lassen?

An die Nichtanwendung eines formellen Bundesgesetzes sind im Eilverfahren wegen des Verwerfungsmonopols des Bundesverfassungsgerichts (Art. 100 Abs. 1 GG) hohe Anforderungen zu stellen. Die Vorlagepflicht kann zwar mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) kollidieren. Vorläufigen Rechtsschutz auf Grundlage der eigenen Rechtsauffassung dürfen Fachgerichte aber nur gewähren, wenn dies im Interesse effektiven Rechtsschutzes geboten ist und die Hauptsacheentscheidung nicht vorweggenommen wird (vgl. BVerfG, 24.06.1992 - Az: 1 BvR 1028/91). Das bleibt auf Fälle evidenter Verfassungswidrigkeit beschränkt. Bloße Zweifel genügen nicht (vgl. OVG Niedersachsen, 13.09.2017 - Az: 7 ME 77/17).

Eine evidente formelle Verfassungswidrigkeit von § 20 Abs. 8 bis 14 IfSG besteht nicht. Das Bundesverfassungsgericht hat die Vorschriften bereits geprüft und weder eine Zustimmungsbedürftigkeit des Bundesrats noch einen Verstoß gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG angenommen (vgl. BVerfG, 21.07.2022 - Az: 1 BvR 470/20).

Auch eine evidente materielle Verfassungswidrigkeit liegt nicht vor. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts betraf die Nachweispflicht für Kinder in Kindertageseinrichtungen. Daraus folgt nicht, dass die Nachweispflicht für schulpflichtige Kinder offensichtlich verfassungswidrig wäre. Bei schulpflichtigen Kindern kann der Pflicht zwar nicht dadurch ausgewichen werden, dass das Kind die Einrichtung nicht besucht. Dadurch ist das Elternrecht aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG betroffen. Es ist aber nicht offensichtlich, dass der Eingriff nicht gerechtfertigt werden kann. Das Ziel des Gemeinschaftsschutzes vor Maserninfektionen ist mit dem Elternrecht abzuwägen (vgl. BVerfG, 21.07.2022 - Az: 1 BvR 470/20). Nach der Gesetzesbegründung sollen die Schutzimpfungen hochansteckende und mit schweren Komplikationen bis hin zu Todesfällen verlaufende Masernerkrankungen verhindern (vgl. BT-Drs. 19/13452, S. 16). Masern gehören zu den ansteckendsten Krankheiten des Menschen und lösen bei fast allen ungeschützten Infizierten eine klinische Symptomatik aus.

Das Gewicht des Eingriffs wird zusätzlich dadurch gemildert, dass ungeimpften schulpflichtigen Kindern der Schulbesuch nach § 20 Abs. 12 Satz 6 IfSG nicht untersagt werden kann. Zudem darf die Impfung nach der hier vertretenen Auslegung von § 20 Abs. 12 IfSG nicht mittelbar durch zwangsweise Durchsetzung der Nachweispflicht erzwungen werden.

Auf welchen Zeitpunkt kommt es für die Rechtmäßigkeit der Nachweisanforderung an?

Maßgeblich ist der Zeitpunkt des Bescheiderlasses (vgl. VGH Bayern, 07.07.2021 - Az: 25 CS 21.1651; VGH Bayern, 14.11.2023 - Az: 20 CS 23.1937). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bestimmt das materielle Recht den maßgeblichen Zeitpunkt (vgl. Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 113 Rn. 55). § 20 Abs. 8 bis 14 IfSG enthalten keinen Hinweis auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Das Verfahren nach § 20 Abs. 12 Satz 2 IfSG spricht vielmehr dafür, dass ein erst nach der Aufforderung vorgelegter Nachweis die weitere Vorgehensweise des Gesundheitsamts bestimmt, die Rechtmäßigkeit der ursprünglichen Aufforderung aber unberührt lässt.

Welche Anforderungen gelten für ein ärztliches Zeugnis über eine Kontraindikation?

Die Anforderungen an den Inhalt ergeben sich aus der Regelungssystematik sowie dem Sinn und Zweck des § 20 IfSG. Nach § 20 Abs. 12 Satz 2 IfSG kann das Gesundheitsamt bei Zweifeln an der Echtheit oder inhaltlichen Richtigkeit eines Nachweises unter anderem eine ärztliche Untersuchung anordnen. Das Attest muss deshalb wenigstens solche Angaben zur Art der medizinischen Kontraindikation enthalten, die dem Gesundheitsamt eine Plausibilitätsprüfung ermöglichen. Ein Attest, das nur den Gesetzeswortlaut des § 20 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 Alt. 2 IfSG wiederholt und eine Kontraindikation lediglich behauptet, genügt nicht (vgl. VGH Bayern, 07.07.2021 - Az: 25 CS 21.1651; OVG Sachsen, 05.05.2021 - Az: 3 B 411/20; VG Meiningen, 10.11.2020 - Az: 2 E 1144/20; VG Regensburg, 19.07.2023 - Az: RN 5 S 23.1198; VG Ansbach, 28.05.2021 - Az: AN 18 S 21.00932; Gerhardt, IfSG, 6. Aufl. 2022, § 20 Rn. 55a; Kießling/Gebhard, IfSG, 3. Aufl. 2022, § 20 Rn. 50; differenzierend BeckOK InfSchR/Aligbe, 19. Ed. 1.1.2024, IfSG § 20 Rn. 222a). Ein inhaltlich unrichtiges oder nicht plausibles Attest erfüllt die Vorlagepflicht ebenfalls nicht.

Vorliegend ließ das Attest nicht erkennen, ob Impfschutz, Immunität oder Kontraindikation bescheinigt werden sollte. Ein weiteres Attest enthielt nur die Behauptung einer Kontraindikation ohne Angaben zu deren Art. Es wurde der Behörde zudem nur gezeigt, aber nicht zur Prüfung überlassen. Eine Entbindung des Arztes von der Schweigepflicht wurde ebenfalls verweigert. Eine Plausibilitätskontrolle war damit nicht möglich, die Nachweispflicht also nicht erfüllt.

Ist die Nachweisanforderung ermessensfehlerfrei?

§ 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG räumt dem Gesundheitsamt Entschließungs- und Auswahlermessen ein, das nach § 114 Satz 1 VwGO gerichtlich auf Ermessensfehler überprüfbar ist (vgl. Gerhardt, IfSG, 6. Aufl. 2022, § 20 Rn. 119). Die Entscheidung, überhaupt einen Nachweis zu fordern, ist vor dem Gesetzeszweck, den Schutz vulnerabler Personen vor Masern zu verbessern, nicht zu beanstanden, wenn der Pflicht trotz mehrfacher Aufforderung nicht nachgekommen wurde. Die Anforderung ist geeignet, und mildere Mittel sind nicht ersichtlich.

Die Vorlagepflicht erledigt sich auch nicht durch ein Beratungsgespräch. Die Anforderung eines Masernschutznachweises kann unabhängig von einer Zwangsgeldandrohung die Grundlage für ein Bußgeld bilden, etwa nach § 73 Abs. 1a Nr. 7d IfSG.

Eine Erfüllungsfrist von mehr als siebeneinhalb Wochen ab Zustellung ist ausreichend. Das gilt auch unter Berücksichtigung des vom Robert Koch-Institut empfohlenen Mindestabstands von vier Wochen zwischen zwei Masernimpfungen und einer Ferienzeit. Wer die Frist für zu kurz hält, muss konkret darlegen, weshalb zwei Impfungen nicht rechtzeitig möglich gewesen wären, falls die behauptete Kontraindikation nicht bestand oder nicht mit einem aussagekräftigen Attest belegt werden konnte.

Wann ist die Androhung eines Zwangsgelds unverhältnismäßig?

Die Zwangsgeldandrohung zur Durchsetzung der Nachweispflicht verstößt gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wenn sie die Eltern letztlich mittelbar zur Impfung ihres Kindes zwingen würde. Die Erwägungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zu diesem Fall werden dabei zugrunde gelegt (vgl. VGH Bayern, 15.01.2024 - Az: 20 CS 23.1910).

Die Behörde kann sich nicht darauf berufen, die Androhung ziele vorrangig auf den Nachweis einer geltend gemachten Kontraindikation, weshalb den Eltern ein verfassungsrechtlich relevanter Freiraum verbleibe. Liegt bei Erlass der Androhung unstreitig weder eine anerkannte medizinische Kontraindikation noch eine Immunität vor, bleibt bei einem schulpflichtigen Kind im Ergebnis kein Freiraum mehr, sich gegen die Impfung zu entscheiden. Der Sachverhalt ist dann mit dem vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof entschiedenen vergleichbar. Das gilt insbesondere, wenn die Eltern bereits zuvor vorgetragen haben, dass ihr Kind an keiner als Kontraindikation anerkannten Erkrankung leidet und sie deshalb keine realistische Aussicht auf ein anerkanntes Attest haben. Spätestens dann hätte die Behörde erkennen müssen, dass die Zwangsgeldandrohung nach der maßgeblichen Auslegung von § 20 Abs. 12 IfSG zu einem mittelbaren Impfzwang führen würde. Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Zwangsgeldandrohung ist daher anzuordnen, während der Eilantrag gegen die Nachweisanforderung selbst erfolglos bleibt.

Hinweis: Urteile geben die Rechtsauffassung des Gerichts zum Entscheidungsdatum wieder und ersetzen keine rechtliche Beratung im Einzelfall. Für Aktualität, Vollständigkeit und Richtigkeit wird keine Gewähr übernommen.