§ 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TierSchG ermächtigt die zuständige Behörde, im Einzelfall die zur Erfüllung der Anforderungen des § 2 TierSchG erforderlichen Maßnahmen anzuordnen. Nach § 2 TierSchG muss ein Tierhalter das Tier seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen ernähren, pflegen und verhaltensgerecht unterbringen (Nr. 1), die Möglichkeit des Tieres zu artgerechter Bewegung nicht durch Schmerzen, vermeidbare Leiden oder Schäden einschränken (Nr. 2) und über die erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten für eine angemessene Haltung verfügen (Nr. 3).
Die behördliche Anordnung setzt voraus, dass gegen diese Grundpflichten verstoßen wird. Die Behörde ist bei Vorliegen der Voraussetzungen zum Einschreiten verpflichtet. Bloß momentane Verbesserungen der Haltungsbedingungen unter dem Druck behördlichen Einschreitens genügen nicht, wenn die Ursachen für die Verstöße fortdauern.
Bei der Frage, ob die Anforderungen des § 2 TierSchG erfüllt sind, kommt dem beamteten Tierarzt eine vorrangige Beurteilungskompetenz zu (vgl. VGH Bayern, 25.09.2020 - Az: 23 ZB 20.1254). Ein Gutachten eines beamteten Tierarztes ist grundsätzlich ausreichend und maßgeblich, um einen Verstoß gegen die Grundpflichten zur artgerechten Tierhaltung nachzuweisen (vgl. BVerwG, 02.04.2014 - Az: 3 B 62.13).
An ein solches Gutachten sind keine überhöhten formellen Anforderungen zu stellen. Es genügen dokumentierte Aussagen des beamteten Tierarztes zum Zustand des Tieres oder zu den Haltungsbedingungen, die einzelfallbezogen den Schluss auf eine erhebliche Vernachlässigung zulassen. Diese können die Form eines Vermerks, Protokolls oder von Fotoaufnahmen annehmen (vgl. VGH Bayern, 12.03.2020 - Az: 23 CS 19.2486).
Schlichtes Bestreiten des Halters vermag die Aussagekraft der amtstierärztlichen Beurteilung nicht zu entkräften (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, 28.06.2010 - Az: 5 S 10.10). Zur Entkräftung ist vielmehr ein substantiiertes Gegenvorbringen erforderlich (vgl. VGH Bayern, 23.12.2014 - Az: 9 ZB 11.1525). Etwas anderes gilt nur, wenn das Gutachten von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen ausgeht, unauflösbare Widersprüche aufweist, Zweifel an der Sachkunde und Unparteilichkeit aufwirft oder hinsichtlich der gutachterlich zu treffenden Feststellungen unvollständig ist.
Für die Ermittlung der Verhaltensbedürfnisse und der daraus resultierenden Anforderungen an eine verhaltensgerechte Unterbringung von Pferden kann auf einschlägiges tiermedizinisches und verhaltenswissenschaftliches Schrifttum zurückgegriffen werden. Hierzu zählen Gutachten, Merkblätter und Checklisten der Tierärztlichen Vereinigung für Tierschutz (TVT), Empfehlungen des ständigen Ausschusses zum Europäischen Tierhaltungsübereinkommen sowie antizipierte oder standardisierte Gutachten.
Antizipierte Sachverständigengutachten sind allgemeine, für eine Vielzahl von vergleichbaren Fällen geschaffene Ausarbeitungen, die sich mit den speziellen Verhaltensbedürfnissen bestimmter Tierarten unter bestimmten Haltungsbedingungen beschäftigen und von anerkannten Sachverständigen unter Gewährleistung von Objektivität und Neutralität erstellt wurden.
Die Leitlinien zur Beurteilung von Pferdehaltungen unter Tierschutzgesichtspunkten (Hrsg.: Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft, Stand: 09.06.2009) sowie das Merkblatt Nr. 144 zur Haltung alter Pferde der Tierärztlichen Vereinigung für Tierschutz e.V. (Stand: Dezember 2015) stellen derartige antizipierte Sachverständigengutachten dar, die im Verfahren herangezogen werden können (vgl. VGH Bayern, 23.07.2012 - Az: 9 ZB 10.3169).
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