Einer vor dem 1. April 2024 rechtmäßig ausgesprochenen Entziehung der
Fahrerlaubnis wegen regelmäßigen Cannabiskonsums kann weder im Klageverfahren noch im einstweiligen Rechtsschutz der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegengehalten werden, auch wenn die durch das Cannabisgesetz geänderte Rechtslage den Betroffenen nunmehr begünstigen würde. Die Frage der gegenwärtigen Fahreignung ist grundsätzlich dem Neuerteilungsverfahren vorbehalten.
Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt bei der Fahrerlaubnisentziehung
Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer
Fahrerlaubnisentziehung ist auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen (vgl. BVerwG, 14.06.2024 - Az: 3 B 11.23; BVerwG, 30.08.2023 - Az: 3 C 15.22). Nach
Nr. 9.2.1 der Anlage 4 zur FeV in der bis zum 31. März 2024 geltenden Fassung ließ regelmäßiger Cannabiskonsum die Fahreignung ohne Hinzutreten weiterer Umstände und unabhängig von einer Teilnahme am Straßenverkehr unter der Wirkung des Rauschmittels entfallen. Diese Regelung war bis zum Inkrafttreten ihrer Änderung durch das Cannabisgesetz (CanG) am 1. April 2024 in vollem Umfang anzuwenden und der rechtlichen Beurteilung zugrunde zu legen. Eine vor diesem Datum erlassene Fahrerlaubnisentziehung, die auf diese Vorschrift gestützt wurde, ist daher nicht deshalb rechtswidrig, weil die Neuregelung den Betroffenen nunmehr günstiger behandeln würde.
Keine Rückwirkung der günstigeren Neuregelung
Eine Rückwirkung der für den Fahrerlaubnisinhaber günstigeren Neuregelung durch das Cannabisgesetz hat der Gesetz- und Verordnungsgeber nicht vorgesehen - anders als etwa in § 316p i.V.m. Art. 313 EGStGB für das Strafrecht geregelt. Eine solche Rückwirkung ist im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit der bisherigen Regelung auch nicht verfassungsrechtlich geboten (vgl. VGH Bayern, 31.10.2024 - Az:
11 ZB 24.1246; BVerfG, 30.03.2007 - Az: 1 BvR 3144/06; BVerfG, 09.10.2000 - Az: 1 BvR 791/95). Die Nichtanwendung günstigeren Rechts ohne ausdrückliche Rückwirkungsanordnung ist demnach verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Kein Verstoß gegen Treu und Glauben
Der Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB) gehört zwar zu den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts, bedarf aber der Konkretisierung anhand anerkannter Fallgruppen (vgl. BVerwG, 12.06.2024 - Az: 6 C 11.22). Der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung setzt ein hoheitliches Handeln voraus, das im Widerspruch zu früher begründetem Vertrauen des Bürgers steht. Widersprüchliches Verhalten ist nach der Rechtsprechung erst dann rechtsmissbräuchlich, wenn der Handelnde dadurch einen Vertrauenstatbestand schafft, auf den sich der Betroffene verlassen durfte, oder wenn andere besondere Umstände die Rechtsausübung als treuwidrig erscheinen lassen (vgl. BVerwG, 30.06.2010 - Az: 5 C 2.10; BGH, 05.06.1997 - Az: X ZR 73/95; BVerwG, 02.07.1992 - Az: 5 C 51.90). Bei der Anwendung von § 242 BGB im öffentlichen Recht ist zudem zu berücksichtigen, dass die Verwaltung zu gesetzmäßigem Handeln verpflichtet ist, was dieser Anwendung ein eigenes Gepräge verleiht. Die im Privatrecht entwickelten Konkretisierungen von Treu und Glauben lassen sich nicht unbesehen auf das öffentliche Recht übertragen; öffentliche Interessen haben einen höheren Stellenwert, auch wenn sie keinen absoluten Vorrang beanspruchen können.
Die Anwendung des zum Entscheidungszeitpunkt geltenden Rechts ist auch dann nicht treuwidrig, wenn sie zeitlich kurz vor einer Rechtsänderung erfolgt. Dies gilt insbesondere bei gebundenen Entscheidungen auf dem Gebiet des Sicherheitsrechts, wie es die Fahrerlaubnisentziehung nach
§ 46 Abs. 1 Satz 1 FeV i.V.m.
§ 3 Abs. 1 Satz 1 StVG darstellt. Ein Ermessen steht der Behörde bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen nicht zu. Die bloße Änderung der Rechtslage nach Erlass des Entziehungsbescheids schafft keinen schützenswerten Vertrauenstatbestand, der die weitere Vollziehung des rechtmäßig ergangenen Verwaltungsakts als treuwidrig erscheinen ließe.
Wiedererteilungsverfahren als maßgeblicher Rechtsweg
Die Frage, ob die Fahreignung aufgrund von Entwicklungen nach der Entziehung - insbesondere nach der geänderten Rechtslage - (wieder) besteht, ist nach der Konzeption des Fahrerlaubnisrechts grundsätzlich im Neuerteilungsverfahren zu klären. § 20 FeV geht als lex specialis der allgemeinen verfahrensrechtlichen Vorschrift des Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG vor; ein Wiederaufgreifen des Entziehungsverfahrens aufgrund nachträglicher Änderungen der Sach- oder Rechtslage ist nicht vorgesehen. Da die Fahrerlaubnis mit der Entziehung erlischt (§ 3 Abs. 2 Satz 1 StVG, § 46 Abs. 6 Satz 1 FeV) und mit Bekanntgabe des Entziehungsbescheids keine Fahrberechtigung mehr besteht, stellt sich die Situation auch nicht so dar, dass die Behörde alsbald denselben Verwaltungsakt erneut erlassen müsste (sog. „dolo agit“-Einwand). Die Verlagerung der Klärung gegenwärtiger Fahreignung in das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Entziehung birgt zudem die Gefahr, dass die Gerichte auf einer unzureichenden, nicht durch die Behörde aufbereiteten tatsächlichen und rechtlichen Grundlage entscheiden.
Im Neuerteilungsverfahren prüft die Fahrerlaubnisbehörde u.a., ob Anhaltspunkte für eine fehlende Eignung vorliegen, ob bei vormaligem Cannabiskonsum eine Änderung des Konsumverhaltens festzustellen ist, ob im Falle eines Cannabismissbrauchs mit fortgeschrittener Drogenproblematik weiterhin Abstinenz einzuhalten ist, und ob das individuelle Konsummuster eine ausreichende Trennung von Konsum und Fahren erwarten lässt. Die materielle Beweislast für die Fahreignung trägt dabei der Betroffene.
