Uber-Verbot in Berlin: Gericht bestätigt Untersagung der Vermittlungs-App

Ein Anbieter, der über eine Smartphone-Applikation Beförderungswünsche von Fahrgästen an Fahrer vermittelt und dabei nach außen als Vertragspartner der Nutzer auftritt, ist als Unternehmer im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 PBefG anzusehen und unterliegt der Genehmigungspflicht nach dem Personenbeförderungsgesetz. Fehlt die erforderliche Genehmigung, kann die Fortsetzung des Betriebs nach § 15 Abs. 2 GewO bzw. auf Grundlage der polizeilichen Generalklausel untersagt werden.

Genehmigungspflicht für Vermittlungs-Apps im Personenbeförderungsrecht

Wird eine mobile Applikation betrieben, über die Fahrgäste Beförderungswünsche äußern und private Fahrer oder Mietwagenunternehmen diese Fahrten übernehmen, stellt sich die Frage, ob der App-Betreiber selbst als Unternehmer im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) zu qualifizieren ist oder ob seine Tätigkeit sich auf eine genehmigungsfreie Vermittlung beschränkt. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 i. V. m. § 1 Abs. 1 und 2 PBefG bedarf derjenige einer Genehmigung, der entgeltlich oder geschäftsmäßig Personen mit Kraftfahrzeugen im Gelegenheitsverkehr gemäß § 46 PBefG befördert. Ist der App-Betreiber nicht im Besitz der erforderlichen Genehmigung, kann die Fortsetzung des Betriebs nach § 15 Abs. 2 GewO untersagt werden. Diese Vorschrift enthält einen allgemeinen gewerberechtlichen Grundsatz, wonach ein ohne die vorgeschriebene Genehmigung begonnener Betrieb geschlossen werden kann, und findet auch auf das Personenbeförderungsgewerbe Anwendung, sofern - wie beim PBefG - eine spezielle, entsprechende Regelung im Fachgesetz fehlt.

Wer gilt als Unternehmer im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes?

Der Begriff des Beförderers im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 PBefG beschränkt sich nach ganz herrschender Meinung nicht darauf, wer die Beförderung faktisch durchführt. Vielmehr unterliegt derjenige der Genehmigungspflicht, der gegenüber den Fahrgästen im Außenverhältnis als Vertragspartner auftritt. Diese Auslegung entspricht dem Zweck der Genehmigungspflicht, den Fahrgast umfassend und nicht nur im engeren Sinne des Beförderungsbegriffs zu schützen, da vertragliche Ansprüche nur gegenüber dem Vertragspartner bestehen und nicht gegenüber einem bloßen Erfüllungsgehilfen. Der Fahrgast muss sich darauf verlassen können, dass die zuständige Behörde den Betreiber einer persönlichen und fachlichen Zuverlässigkeitsprüfung unterzogen und ihn im Sinne des Verbraucherschutzes überwacht hat.

Für die Beurteilung, ob ein Vermittlungsdienst oder der Vertragspartner der Fahrgäste vorliegt, ist der durch den Internetauftritt und die Selbstdarstellung erzeugte objektive Eindruck maßgeblich (§§ 133, 157 BGB entsprechend). Tritt der App-Betreiber im eigenen Namen als das Unternehmen auf, das die Beförderung abwickelt, bestimmt maßgeblich die Preisgestaltung, wickelt die Zahlungsabwicklung über eigene Systeme ab und treten die tatsächlich fahrenden Personen im Außenverhältnis nicht oder nur untergeordnet in Erscheinung, sprechen gewichtige Gründe für eine Unternehmereigenschaft des App-Betreibers, auch wenn dieser in seinen Nutzungsbedingungen ausdrücklich erklärt, nicht selbst Beförderer zu sein. Ein Umkehrschluss aus § 2 Abs. 5a PBefG, der für Ausflugsfahrten und Ferienziel-Reisen einen ausdrücklichen „Verzicht“ auf das Genehmigungserfordernis für den Veranstalter vorsieht, sofern gegenüber den Teilnehmern eindeutig auf den tatsächlich durchführenden genehmigten Unternehmer hingewiesen wird, stützt dieses Verständnis: Eine derartige Regelung wäre entbehrlich, wenn ohnehin stets nur der faktisch Durchführende als Unternehmer anzusehen wäre.

Wann liegt geschäftsmäßige und entgeltliche Personenbeförderung vor?

Geschäftsmäßig im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 PBefG ist jede auf Dauer gerichtete, in Wiederholungsabsicht vorgenommene Beförderung. Entgeltlich ist jede Gegenleistung, die mit einer Beförderung angestrebt wird. Werden über die Applikation kostenpflichtige Fahrten gebucht, deren Preise variieren und dem Nutzer vor Fahrtantritt als ungefährer Fahrpreis mitgeteilt werden, liegt Entgeltlichkeit vor. Eine als freiwillig bezeichnete Servicegebühr steht dem nicht entgegen, wenn die Nutzungsbedingungen eine Zahlungspflicht für in Anspruch genommene Beförderungsleistungen vorsehen; die Möglichkeit eines Widerrufs der Gebühr setzt die Entgeltlichkeit vielmehr voraus, da andernfalls kein Raum für einen Widerruf bestünde. Eine Ausnahme von den Vorschriften des PBefG wegen Unentgeltlichkeit nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 PBefG oder wegen Nichtübersteigens der Betriebskosten nach Alt. 2 der Vorschrift scheidet dann aus.

Welche Anforderungen stellt § 49 Abs. 4 PBefG an den Mietwagenverkehr?

Sofern eine Einordnung als Mietwagenverkehr im Sinne des § 49 Abs. 4 Satz 1 PBefG in Betracht kommt, dürfen nach Satz 2 der Vorschrift mit Mietwagen nur Beförderungsaufträge ausgeführt werden, die am Betriebssitz oder in der Wohnung des Unternehmers eingegangen sind; nach Ausführung des Auftrags hat der Mietwagen nach Satz 3 unverzüglich zum Betriebssitz zurückzukehren, sofern nicht vor oder während der Fahrt fernmündlich ein neuer Auftrag erteilt wurde. Zweck des Rückkehrgebots ist es, zu verhindern, dass Mietwagen nach Abschluss eines Auftrags taxiähnlich auf öffentlichen Straßen und Plätzen bereitgestellt werden und dort Aufträge annehmen (vgl. BVerfG, 14.11.1989 - Az: 1 BvL 14/85, 1 BvR 1276/84). Als Betriebssitz kann zwar auch der Tätigkeitsort einer rechtlich selbständigen Funkzentrale angesehen werden (vgl. BGH, 16.06.1993 - Az: I ZR 140/91), jedoch reicht der bloße Anschluss an eine solche Zentrale nicht aus. Erforderlich ist, dass am Betriebssitz wesentliche, für den Betrieb maßgebende Tätigkeiten ausgeübt werden, insbesondere die Entgegennahme und Weiterleitung der Beförderungsaufträge, die Fahrzeugdisposition, die buchmäßige Erfassung der Beförderungsvorgänge, die Aufbewahrung der Aufzeichnungen nach § 49 Abs. 4 Satz 4 PBefG und die Möglichkeit der Fahrzeugrückkehr.

Die elektronische Weitergabe eines Beförderungsauftrags unmittelbar an den nächstgelegenen freien Fahrer, ohne dass der Auftrag zunächst am Betriebssitz eingeht und von dort fernmündlich übermittelt wird, verstößt gegen § 49 Abs. 4 Satz 2 und 3 PBefG. Diese Regelung dient der Abgrenzung von Mietwagen- und Taxenverkehr zum Schutz des mit weitreichenden Beschränkungen - etwa Betriebs- und Beförderungspflicht nach §§ 21, 22 PBefG sowie behördlich festgelegten Beförderungsbedingungen und -entgelten nach § 51 Abs. 1 PBefG - versehenen Taxiverkehrs und dessen Funktionsfähigkeit. Eine automatische, den Umweg über die Betriebsstätte umgehende Weiterleitung an den Fahrer führt zu einer unzulässigen Verwischung zwischen Mietwagen- und Taxenverkehr, da sie dem Fahrgast ermöglicht, einen Mietwagenfahrer wie einen Taxifahrer unmittelbar herbeizurufen. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen diese Beschränkung bestehen wegen der zulässigen Verhinderung taxiähnlicher Bereitstellung nicht (vgl. BVerfG, 14.11.1989 - Az: 1 BvL 14/85, 1 BvR 1276/84).

Sind die Regelungen des § 49 Abs. 4 PBefG mit der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit vereinbar?

Nach Art. 58 Abs. 1 AEUV gelten für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs die Bestimmungen der Art. 90 ff. AEUV, wonach es des Erlasses entsprechender Rechtsakte durch die Unionsorgane bedarf. Fehlt es hieran für den betroffenen Bereich, sind Art. 56 ff. AEUV auf Verkehrsdienstleistungen nicht anwendbar (vgl. EuGH, 22.12.2010 - Az: C-338/09; EuGH, 13.02.2014 - Az: C-419/12). Aus diesem Grund nimmt auch Art. 2 Abs. 2 lit. d der Dienstleistungsrichtlinie (Richtlinie 2006/123/EG) Verkehrsdienstleistungen ausdrücklich von ihrem Anwendungsbereich aus. Die Bereichsausnahme des Art. 58 Abs. 1 AEUV gilt zwar nicht für sämtliche im Zusammenhang mit dem Verkehr erbrachten Hilfstätigkeiten; maßgeblich ist insoweit die Nähe der Hilfstätigkeit zur eigentlichen Beförderungsleistung. Nimmt der App-Betreiber jedoch als Betriebssitz des Mietwagenunternehmers fungierend konkreten Einfluss auf die Beförderungsdienstleistung selbst - etwa durch Bestimmung des Beförderungsentgelts, Übernahme der Abrechnung und Festlegung des Fahrzeugtyps -, ist Gegenstand der Regelung die Beförderungsdienstleistung selbst, die zudem keinen grenzüberschreitenden Charakter aufweist, wenn Erbringer und Empfänger im selben Mitgliedstaat ansässig sind. Für den technischen Übermittlungsweg des Beförderungsauftrags an den Unternehmer selbst bestehen keine unionsrechtlich relevanten Beschränkungen.

Wie ist die Verhältnismäßigkeit einer Untersagungsverfügung zu beurteilen?

Eine Untersagungsverfügung greift in die durch Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 GG (Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb) geschützten Rechte des Betroffenen ein. Dieser Eingriff ist gerechtfertigt, wenn ein nach dem PBefG erlaubnispflichtiges Gewerbe ohne die erforderliche Genehmigung betrieben wird. Im Rahmen der Ermessensausübung nach § 114 VwGO entspricht es regelmäßig ordnungsgemäßem Ermessen, die Fortführung einer formell illegal aufgenommenen gewerblichen Tätigkeit zu untersagen, da andernfalls Gewerbetreibende, die keine Genehmigung beantragen, gegenüber genehmigungswilligen Wettbewerbern bevorzugt würden. Für die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip zusätzlich erforderlich, dass die Fortsetzung der Tätigkeit während des Hauptsacheverfahrens konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter befürchten lässt (vgl. BVerfG, 12.08.2003 - Az: 1 BvR 1594/03). Der Schutz der Existenz- und Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs stellt ein solches Gemeinschaftsgut dar, da § 49 Abs. 4 Satz 2 und 3 PBefG bezweckt, den mit besonderen Pflichten belasteten Taxibetrieb vor der Konkurrenz des weniger reglementierten Mietwagenverkehrs zu schützen und Wettbewerbsverzerrungen zwischen beiden Betriebsarten zu vermeiden (vgl. BGH, 24.11.2011 - Az: I ZR 154/10).

Wer haftet, wenn Dritte die eigentliche Beförderung durchführen?

Sind nicht der App-Betreiber, sondern die einzelnen privaten Fahrer oder angegliederten Mietwagenunternehmen als Handlungsstörer im gefahrenabwehrrechtlichen Sinne anzusehen, kann eine Untersagungsverfügung gegenüber dem Betreiber auf die polizeiliche Generalklausel gestützt werden, wenn dieser als sogenannter Zweckveranlasser anzusehen ist. Zwar richtet sich die gefahrenrechtliche Verantwortlichkeit grundsätzlich nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung, wonach regelmäßig derjenige verantwortlich ist, der die zeitlich letzte Ursache gesetzt hat. Ein in einem früheren Stadium Beteiligter kann jedoch als Zweckveranlasser verantwortlich sein, wenn sein Verhalten und die durch das Verhalten eines Dritten eintretende Gefahr eine natürliche Einheit bilden, die es rechtfertigt, ihm das Verhalten des Dritten zuzurechnen. Erforderlich ist ein hinreichend enger Wirkungs- und Verantwortungszusammenhang zwischen der zurückliegenden und der letzten Ursache, insbesondere wenn der Betreffende die Störung subjektiv bezweckt oder sein Verhalten die Störung zwangsläufig zur Folge hat (vgl. VG Berlin, 14.12.2011 - Az: 14 L 346.11). Entwickelt der App-Betreiber ein Geschäftsmodell, das die angeschlossenen Fahrer oder Mietwagenunternehmer bewusst und zielgerichtet zu Verstößen gegen das Personenbeförderungsgesetz oder die Fahrerlaubnis-Verordnung anhält, besteht ein solcher enger Zusammenhang, der eine Zurechnung als Zweckveranlasser rechtfertigt.

Hinweis: Urteile geben die Rechtsauffassung des Gerichts zum Entscheidungsdatum wieder und ersetzen keine rechtliche Beratung im Einzelfall. Für Aktualität, Vollständigkeit und Richtigkeit wird keine Gewähr übernommen.