Uber-Verbot bestätigt: Warum UberPOP und UberBLACK gegen das Personenbeförderungsgesetz verstoßen

Ein Anbieter von Fahrvermittlungs-Apps kann selbst als Personenbeförderungsunternehmer im Sinne des § 2 Abs. 1 PBefG anzusehen sein, wenn er Werbung, Registrierung, Vermittlung, Durchführung und Bezahlung der Beförderung vollständig organisiert und kontrolliert. Für die behördliche Untersagung einer solchen genehmigungslosen Tätigkeit genügt eine Rechtsgrundlage außerhalb des Personenbeförderungsgesetzes, sofern die Behörde inhaltlich Vorschriften dieses Gesetzes durchsetzt; zudem verstößt die Vermittlung von Mietwagenfahrten über eine automatische Zuordnung des nächstgelegenen Fahrers gegen die Vorgaben zu Auftragsannahme und Rückkehrpflicht nach § 49 Abs. 4 PBefG.

Worum ging es in dem Verfahren?

Gegenstand des Verfahrens war die behördliche Untersagung des Einsatzes zweier Smartphone-Applikationen zur Vermittlung von Personenbeförderungsleistungen. Die eine Anwendung ermöglichte die Vermittlung von Fahrten mit nicht konzessionierten privaten Fahrern und deren privaten Kraftfahrzeugen, die andere die Vermittlung von Fahrten mit konzessionierten Mietwagen. Die zuständige Behörde hatte die Nutzung beider Anwendungen wegen fehlender Genehmigung nach dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG) mit sofortiger Vollziehung untersagt. Im vorliegenden Fall betraf dies die Anwendungen UberPOP und UberBLACK.

Ist eine Untersagungsverfügung auch ohne ausdrückliche Ermächtigung im PBefG zulässig?

Für die Zuständigkeit einer Behörde zum Vollzug personenbeförderungsrechtlicher Vorschriften kommt es nicht darauf an, ob die konkrete Ermächtigungsgrundlage für die Untersagungsverfügung selbst im Personenbeförderungsgesetz verankert ist. Ausreichend ist, dass die Behörde mit der Maßnahme inhaltlich Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes durchsetzt. § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO ist als allgemeiner gewerberechtlicher Grundsatz nicht nur bei einem in der Gewerbeordnung selbst geregelten Zulassungserfordernis anwendbar, sondern auch dann, wenn ein gewerberechtliches Neben- oder Spezialgesetz die Ausübung eines Gewerbes von einer Zulassung abhängig macht und in diesem speziellen Gesetz eine entsprechende Untersagungsnorm fehlt. Die behördliche Zuständigkeit richtet sich dabei regelmäßig nicht nach der Gewerbeordnung selbst, sondern nach landesrechtlichen Zuständigkeitsregelungen, die sich am sachlichen Geltungsbereich des durchzusetzenden materiellen Rechts orientieren können.

Wann wird der Betreiber einer Vermittlungs-App selbst zum Beförderungsunternehmer?

Unternehmer im Sinne von § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 Sätze 1 und 2 PBefG ist, wer entgeltlich oder geschäftsmäßig Personen mit Kraftfahrzeugen im Linien- oder Gelegenheitsverkehr im eigenen Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung befördert (vgl. BVerwG, 27.03.1992 - Az: 7 C 26.91). Dieser Unternehmerbegriff beschränkt sich nicht auf denjenigen, der die Beförderung faktisch durchführt, sondern erfasst auch denjenigen, der im Außenverhältnis - also den Fahrgästen gegenüber - als Vertragspartner auftritt.
Maßgebliches Kriterium ist eine Gesamtbetrachtung der vertraglichen und organisatorischen Ausgestaltung des Geschäftsmodells. Wer die Personenbeförderung der Nutzer einer von ihm zur Verfügung gestellten Applikation - angefangen von der Kunden-Werbung und deren Registrierung über die Vermittlung und Durchführung der Beförderung bis hin zu deren Bezahlung - allein verantwortlich organisiert und kontrolliert, erfüllt alle Voraussetzungen, die einen selbst Personenbeförderungen durchführenden Unternehmer kennzeichnen. Dabei ist insbesondere von Bedeutung, ob der Vermittler mit den Nutzern im eigenen Namen Verträge abschließt, die Fahrpreise sowie etwaige Nebenentgelte selbst festsetzt, die Bezahlung ausschließlich über sich selbst abwickelt und hierüber im eigenen Namen Quittungen ausstellt, während die eigentlichen Fahrer oder Mietwagenunternehmer im Außenverhältnis nicht oder nur untergeordnet in Erscheinung treten.

Vertragliche Klarstellungen in Nutzungsbedingungen, wonach der Betreiber nicht selbst Beförderer, sondern lediglich Vermittler sei, stehen dieser Bewertung nicht entgegen, wenn sie dem tatsächlichen und wirtschaftlichen Ablauf des Geschäftsmodells widersprechen. Nach dem in § 6 PBefG verankerten Umgehungsverbot ist auch derjenige als Beförderungsunternehmer anzusehen, der einen genehmigungspflichtigen Verkehr tatsächlich betreibt, selbst wenn er nach der äußerlich gewählten Gestaltungsform nicht als Beförderer auftreten will (vgl. BVerwG, 12.09.1980 - Az: 7 C 92.78). Sinn und Zweck dieser Vorschrift ist es, zu verhindern, dass ein Unternehmer aus einem Scheintatbestand Vorteile zieht, die das Gesetz nicht billigt; ein Nachweis vorsätzlichen Umgehungswillens ist hierfür nicht erforderlich.

Welche Grenzen gelten für die Vermittlung von Mietwagenfahrten?

Nach § 49 Abs. 4 Satz 2 PBefG dürfen mit Mietwagen nur Beförderungsaufträge ausgeführt werden, die am Betriebssitz oder in der Wohnung des Unternehmers eingegangen sind. Ein elektronisch übermittelter Auftrag ist für sich genommen nicht per se gesetzeswidrig. Erfolgt jedoch parallel zur automatischen Zuordnung des Fahrauftrags an den anhand von GPS-Daten ermittelten, nächstgelegenen Fahrer lediglich eine informatorische Benachrichtigung des Mietwagenunternehmers per E-Mail, ohne dass dieser in die Annahme des Auftrags oder dessen Abwicklung organisatorisch eingebunden ist, liegt ein Scheintatbestand im Sinne des § 6 PBefG vor, der zur Umgehung der gesetzlichen Vorgaben geeignet ist.

Ferner hat ein Mietwagen nach Ausführung eines Beförderungsauftrags gemäß § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG unverzüglich zum Betriebssitz zurückzukehren, sofern nicht vor der Fahrt oder während der Fahrt fernmündlich ein neuer Beförderungsauftrag erteilt wurde. Werden Fahrer stattdessen angehalten, sich dauerhaft in kundenträchtigen Gebieten aufzuhalten, um Aufträge unmittelbar annehmen zu können, wird dieses Rückkehrgebot generell unterlaufen. § 49 Abs. 4 Satz 5 PBefG bestimmt zudem ausdrücklich, dass Annahme, Vermittlung und Ausführung von Beförderungsaufträgen sowie das Bereithalten von Mietwagen weder allein noch in ihrer Verbindung geeignet sein dürfen, zu einer Verwechslung mit dem Taxenverkehr zu führen. Eine unmittelbare, app-basierte Zuordnung von Fahraufträgen an ortsnah bereitgehaltene Mietwagen führt zu einer solchen unzulässigen Verwischung zwischen Mietwagen- und Taxenverkehr, da dem Fahrgast dadurch ermöglicht wird, einen Mietwagenfahrer wie einen Taxifahrer unmittelbar herbeizurufen, ohne den Weg über die Betriebsstätte des Unternehmers zu gehen.

Welche Bedeutung hat der Schutz des Taxenverkehrs für die Bewertung solcher Geschäftsmodelle?

Die Vorschriften zur Abgrenzung des Mietwagen- vom Taxenverkehr dienen dem Schutz der Existenz- und Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs, der auch unter heutigen Marktverhältnissen ein wichtiges Gemeinschaftsgut darstellt (vgl. BVerfG, 14.11.1989 - Az: 1 BvL 14/85). Das Verbot, Mietwagen taxiähnlich auf öffentlichen Straßen und Plätzen bereitzustellen und dort Beförderungsaufträge anzunehmen, sowie die Rückkehrpflicht für Mietwagen sind mit dem Grundgesetz vereinbar. Ließe man eine Umgehung dieser Bindungen zu, könnten Mietwagenunternehmer ohne die für Taxiunternehmer geltende Tarifbindung tätig werden und den Taxentarif unterbieten, wodurch die Wettbewerbsfähigkeit des Taxenverkehrs untergraben und ein Übergang von Taxiunternehmen zum tarifungebundenen Mietwagenverkehr begünstigt würde. Die Festlegung von Taxitarifen liegt im öffentlichen Interesse, da der Allgemeinheit mit dem Taxenverkehr ein Verkehrsmittel für individuelle Bedürfnisse zu einem festgelegten Tarif zur Verfügung gestellt werden soll.

Welche Rolle spielt das Unionsrecht bei der Bewertung solcher Beförderungsdienstleistungen?

Art. 56 AEUV ist auf Verkehrsdienstleistungen nicht anwendbar (vgl. EuGH, 22.12.2010 - Az: C-338/09; EuGH, 13.02.2014 - Az: C-419/12). Wird eine Beförderungsleistung im Rechtssinne durch den Betreiber einer Vermittlungsplattform selbst erbracht, unterfällt diese Tätigkeit der Bereichsausnahme des Art. 58 Abs. 1 AEUV, wonach für den freien Dienstleistungsverkehr im Bereich des Verkehrs die besonderen Bestimmungen des Titels über den Verkehr gelten. Auch ein Verstoß gegen Art. 16 der Dienstleistungsrichtlinie 2006/123/EG scheidet aus, da diese Richtlinie nach ihrem Art. 2 Abs. 2 Buchst. d) für Verkehrsdienstleistungen nicht einschlägig ist.

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