Niedersächsisches Flächen-Lage-Modell bei der Grundsteuer verfassungsgemäß

Das im Jahr 2021 neu gefasste Niedersächsische Grundsteuergesetz mit seinem Flächen-Lage-Modell verstößt nicht gegen das Grundgesetz. Weder die Anknüpfung an das Äquivalenzprinzip noch die Berücksichtigung eines aus dem Bodenrichtwert abgeleiteten Lagefaktors, die unterschiedliche Flächenermittlung bei Wohn- und Nichtwohnnutzung oder die gewählten Äquivalenzzahlen überschreiten den dem Gesetzgeber zustehenden Typisierungs- und Gestaltungsspielraum.

Ist die Wahl des Äquivalenzprinzips als Belastungsgrund zulässig?

Streitgegenständlich war die Rechtmäßigkeit eines Bescheids über Grundsteueräquivalenzbeträge sowie eines Bescheids über den Grundsteuermessbetrag, die auf Grundlage des Niedersächsischen Grundsteuergesetzes (NGrStG) ergangen waren. Im Zentrum stand die Frage, ob das NGrStG mit seinem sogenannten Flächen-Lage-Modell verfassungsgemäß ist. Vorliegend betraf dies eine Gewerbeimmobilie, deren Eigentümerin geltend machte, das Gesetz führe gegenüber anderen Grundstücken zu einer überproportionalen Besteuerung.

Der Steuergesetzgeber verfügt bei der Auswahl des Steuergegenstandes und der Ausgestaltung der Bemessungsgrundlage über einen weitreichenden Entscheidungsspielraum. Er ist dabei an den Grundsatz der Steuergerechtigkeit sowie an das Gebot der Folgerichtigkeit gebunden; Ausnahmen von einer belastungsgleichen Ausgestaltung bedürfen eines besonderen sachlichen Grundes (st. Rspr., vgl. BVerfG, 08.12.2021 - Az: 2 BvL 1/13; BVerfG, 29.09.2015 - Az: 2 BvR 2683/11; BVerfG, 10.04.2018 - Az: 1 BvL 11/14 u.a.). Zudem darf der Gesetzgeber aus Gründen der Praktikabilität generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, solange die daraus erwachsenden Vorteile im rechten Verhältnis zur damit verbundenen Ungleichbehandlung stehen (vgl. BFH, 12.11.2025 - Az: II R 3/25).

Die Anknüpfung an das Äquivalenzprinzip anstelle einer wertabhängigen, an der Leistungsfähigkeit orientierten Bemessungsgrundlage ist danach verfassungsrechtlich zulässig. Als Objektsteuer stellt die Grundsteuer nicht auf persönliche Verhältnisse, sondern auf das Eigentum an Grund und Boden sowie Gebäuden ab. Das Äquivalenzprinzip ist im Steuerrecht bereits anerkannt, etwa im Rahmen der Rechtfertigung der Gewerbesteuer (vgl. BVerfG, 15.01.2008 - Az: 1 BvL 2/04; BVerfG, 15.02.2016 - Az: 1 BvL 8/12).

Begegnet das Nebeneinander unterschiedlicher Bewertungsmodelle Bedenken?

Dass für das Grundvermögen ein wertunabhängiges, für das land- und forstwirtschaftliche Vermögen dagegen ein wertabhängiges Bewertungsmodell gilt, ist nicht zu beanstanden. Die verfassungsrechtliche Beanstandung der Einheitsbewertung durch das Bundesverfassungsgericht betraf ausschließlich die Bewertung des Grundvermögens (vgl. BVerfG, 10.04.2018 - Az: 1 BvL 11/14 u.a.), sodass für den land- und forstwirtschaftlichen Bereich keine Notwendigkeit zur Neuregelung bestand. Angesichts der deutlich geringeren Zahl betroffener Einheiten und des eingeschränkt übertragbaren Äquivalenzgedankens wäre die Entwicklung eines gesonderten wertunabhängigen Modells auch für diesen Bereich wenig praktikabel gewesen.

Ist die Anknüpfung an Boden- und Gebäudeflächen sachgerecht?

Die Ausrichtung der Bemessungsgrundlage an der Grundstücks- und Gebäudefläche ist als Umsetzung des Äquivalenzgedankens vertretbar. Der Erwägung, dass mit größerer Grundstücks- und Gebäudefläche typischerweise mehr Personen das kommunale Infrastrukturangebot nutzen, kommt hinreichende Plausibilität zu. Eine empirisch exakte Ermittlung des individuellen Nutzens ist nicht erforderlich; der Gesetzgeber darf Praktikabilitätserwägungen den Vorzug vor Ermittlungsgenauigkeit einräumen (vgl. BFH, 12.11.2025 - Az: II R 3/25).

Rechtfertigt sich die unterschiedliche Flächenermittlung bei Wohn- und Nichtwohnnutzung?

Die Anknüpfung an die Wohnfläche nach der Wohnflächenverordnung bei Wohnnutzung und an die Nutzfläche nach DIN 277 bei anderweitiger Nutzung führt faktisch zu einer Besserstellung der Wohnnutzung, da die Wohnfläche regelmäßig kleiner als die Nutzfläche ist. Diese Differenzierung ist jedoch nicht durch eine gezielte Begünstigungsabsicht, sondern durch Praktikabilitätserwägungen getragen: Die gewählten Flächenmaße sind den Steuerpflichtigen typischerweise bekannt und ohne zusätzlichen Ermittlungsaufwand verfügbar, etwa aus vorhandenen Bauunterlagen oder früheren Einheitswertbescheiden. Diese Vereinfachung stellt einen hinreichenden sachlichen Grund für eine Abweichung von einer strikt folgerichtigen Umsetzung dar (vgl. BVerfG, 30.09.1998 - Az: 2 BvR 1818/91; BVerfG, 11.11.1998 - Az: 2 BvL 10/95; BVerfG, 07.11.2006 - Az: 1 BvL 10/02).

Entsprechendes gilt für die nur bei Wohnnutzung vorgesehenen Sonderregelungen zu Garagen und Nebengebäuden bis 50 m² beziehungsweise 30 m² (§ 3 Abs. 2 und 3 NGrStG) sowie für die Kürzungsregelung bei übergroßen, unbebauten Wohngrundstücken (§ 4 Abs. 2 Satz 2 NGrStG). Diese Differenzierungen sind vom Äquivalenzgedanken getragen, da bei anderweitiger Nutzung aufgrund der Vielfalt möglicher Gestaltungen nicht in gleicher Weise auf eine begrenzte Zahl von Nutzenden geschlossen werden kann.

Hält die Gewichtung der Äquivalenzzahlen dem Gestaltungsspielraum stand?

Die in § 4 NGrStG festgelegten Äquivalenzzahlen von 0,04 €/m² für Grund und Boden sowie 0,50 €/m² für Gebäudeflächen beruhen nicht auf einer empirisch hergeleiteten Relation, sondern auf einer politischen Festlegung, die im Ergebnis in etwa das bisherige Messbetragsvolumen abbildet. Eine empirisch fundierte Bezifferung des tatsächlichen Nutzens erscheint praktisch nicht möglich; die getroffene Wahl bewegt sich innerhalb des dem Gesetzgeber zustehenden Einschätzungsspielraums.

Ist die Berücksichtigung eines Lagefaktors mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar?

Der Gesetzgeber ist verfassungsrechtlich nicht darauf beschränkt, nur einen einzigen Bemessungsmaßstab heranzuziehen; je nach Vielfalt der erfassten Wirtschaftsgüter kann die Verwendung mehrerer Maßstäbe für eine gleichheitsgerechte Besteuerung sogar erforderlich sein (vgl. BVerfG, 10.04.2018 - Az: 1 BvL 11/14 u.a.; BFH, 12.11.2025 - Az: II R 3/25). Die Ableitung des Lagefaktors aus dem Verhältnis des Bodenrichtwerts der Bodenrichtwertzone zum durchschnittlichen Bodenrichtwert der Gemeinde begründet keine unzulässige Vermischung von wert- und flächenbezogenen Komponenten, da der Bodenrichtwert insoweit nicht als Wertgröße, sondern als typisierendes Indiz für den Zugang zu kommunalen Leistungen dient.

Die im Gesetz vorgesehene Dämpfung der Bodenrichtwertrelation durch einen Exponenten von 0,3 ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Sie berücksichtigt, dass Wertunterschiede zwischen Grundstücken nicht ausschließlich auf unterschiedliche kommunale Infrastruktur zurückzuführen sind. Eine nicht gedämpfte Übernahme der Bodenrichtwertrelation hätte allein die Bodenpreise, nicht aber die Lagequalität im Sinne des Äquivalenzprinzips abgebildet.

Auch die gesetzliche Definition des durchschnittlichen Bodenrichtwerts als Median aller in der Gemeinde belegenen Bodenrichtwerte begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Zwar entspricht der Median mathematisch nicht dem arithmetischen Mittel; der Gesetzgeber hat den Begriff jedoch in § 5 Abs. 3 Satz 3 NGrStG eigenständig legaldefiniert. Die Verwendung des Medians ist zudem sachlich gerechtfertigt, da hierdurch ein unangemessener Einfluss von Außenbereichsflächen auf den Vergleichswert vermieden wird.

Kann der herangezogene Bodenrichtwert gerichtlich überprüft werden?

Den von den Gutachterausschüssen ermittelten Bodenrichtwerten kommt aufgrund der besonderen Sach- und Fachkenntnis der Ausschüsse eine vorgreifliche Bedeutung zu; das Finanzgericht kann sie grundsätzlich ohne weitere Sachaufklärung zugrunde legen (vgl. BFH, 11.05.2005 - Az: II R 21/02; BFH, 25.08.2010 - Az: II R 42/09; BFH, 12.11.2025 - Az: II R 25/24). Werden jedoch Verstöße bei der Ermittlung substantiiert geltend gemacht oder ergeben sich konkrete Anhaltspunkte hierfür, hat eine eingeschränkte gerichtliche Überprüfung der Anwendung der einschlägigen Vorschriften des Baugesetzbuchs sowie der Immobilienwertermittlungsverordnung zu erfolgen (vgl. BFH, 12.11.2025 - Az: II R 25/24; FG Niedersachsen, 27.02.2026 - Az: 1 V 179/25).

Ist die steuerliche Begünstigung von Wohnflächen gerechtfertigt?

Die Ermäßigung der Grundsteuermesszahl auf 70 % für Wohnflächen nach § 6 Abs. 1 NGrStG stellt eine steuerliche Verschonung dar, die vor dem allgemeinen Gleichheitssatz gerechtfertigt sein kann, wenn sie der Förderung eines legitimen Gemeinwohlziels dient (st. Rspr., vgl. BVerfG, 22.06.1995 - Az: 2 BvL 37/91; BVerfG, 11.11.1998 - Az: 2 BvL 10/95; BVerfG, 20.04.2004 - Az: 1 BvR 905/00). Die Förderung menschenwürdigen Wohnens verfolgt ein solches Ziel und wirkt unabhängig von Eigennutzung, Vermietung oder regionaler Marktlage gleichmäßig begünstigend, sodass die Begünstigungswirkung nicht von Zufälligkeiten abhängt (vgl. BVerfG, 07.11.2006 - Az: 1 BvL 10/02).

Ist der Verzicht auf eine turnusmäßige Hauptfeststellung zulässig?

Der in § 8 Abs. 2 Satz 1 NGrStG geregelte Verzicht auf eine wiederkehrende Hauptfeststellung, abweichend von § 221 Abs. 1 BewG, trägt dem Umstand Rechnung, dass die Bemessungsgrundlage im Flächen-Lage-Modell nicht auf einen Verkehrswert abzielt und daher keiner vergleichbaren dynamischen Entwicklung unterliegt. Da eine turnusmäßige Neuberechnung des Lagefaktors alle sieben Jahre sowie Möglichkeiten der Flächen- und Betragsfortschreibung vorgesehen sind, wird eine ausreichende Anpassung an veränderte Verhältnisse sichergestellt.

Besteht ein strukturelles Vollzugsdefizit?

Ein strukturelles Vollzugsdefizit im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, 09.03.2004 - Az: 2 BvL 17/02) liegt nicht vor. Die vom Gesetzgeber angestrebte Automatisierung des Verfahrens dient dem Bürokratieabbau, entbindet die Finanzverwaltung jedoch nicht davon, bei erkennbaren Anhaltspunkten für abweichende Verhältnisse eine Einzelfallprüfung vorzunehmen und die Feststellungen entsprechend zu ändern oder fortzuschreiben.

Ergebnis

Die angefochtenen Bescheide über die Grundsteueräquivalenzbeträge und den Grundsteuermessbetrag sind rechtmäßig. Eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG kommt nur in Betracht, wenn das vorlegende Gericht von der Verfassungswidrigkeit einer Norm überzeugt ist; bloße Zweifel genügen hierfür nicht (st. Rspr., vgl. BVerfG, 19.12.1984 - Az: 2 BvL 20/84). Eine solche Überzeugung besteht hinsichtlich des NGrStG nicht.

Hinweis: Urteile geben die Rechtsauffassung des Gerichts zum Entscheidungsdatum wieder und ersetzen keine rechtliche Beratung im Einzelfall. Für Aktualität, Vollständigkeit und Richtigkeit wird keine Gewähr übernommen.