Eine behördliche Aufforderung zur Vorlage eines Masernschutznachweises nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG ist als Verwaltungsakt zu qualifizieren, auch wenn sie nicht die äußere Form eines Bescheids aufweist. Die im Rahmen der Grundverfügung zu setzende „Befolgungsfrist“ nach § 20 Abs. 12 Satz 3 IfSG muss nicht so lange bemessen sein, dass innerhalb dieser Frist ein vollständiger Impfschutz erstmals hergestellt werden kann; eine solche Anforderung gilt erst für die Erfüllungsfrist im Rahmen einer späteren Zwangsmittelandrohung nach Art. 36 Abs. 1 Satz 2 VwZVG.
Ob eine behördliche Aufforderung zur Vorlage eines Masernschutznachweises einen Verwaltungsakt i.S.d. Art. 35 Satz 1 BayVwVfG darstellt, richtet sich nicht nach der äußeren Form des Schreibens, sondern nach dem objektiven Erklärungswert der Maßnahme aus der Perspektive eines verständigen Empfängers. Die Kennzeichnung als „Bescheid“, das Beifügen einer Rechtsmittelbelehrung oder ein optisch abgehobener Tenor sind keine zwingenden Voraussetzungen. Entscheidend ist vielmehr, ob die Maßnahme dem Adressaten gegenüber eine verbindliche Regelung trifft, also unmissverständlich ein Handeln, Dulden oder Unterlassen anordnet.
Für die Aufforderung zur Vorlage eines Nachweises nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG ergibt sich die Verwaltungsaktsqualität auch aus systematischen Gründen. Nach der Änderung des § 20 Abs. 12 Satz 7 IfSG durch das Gesetz zur Stärkung des Schutzes der Bevölkerung und insbesondere vulnerabler Personengruppen vor COVID-19 vom 16. September 2022 (BGBl. I S. 1454-1472) ist die sofortige Vollziehbarkeit der Anordnung durch Bundesgesetz vorgeschrieben (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO). Da eine gesetzliche Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit nur bei Verwaltungsakten in Betracht kommt, handelt es sich bei der Nachweisvorlageaufforderung jedenfalls seit dieser Gesetzesänderung um einen selbständig angreifbaren Verwaltungsakt. § 20 Abs. 12 Satz 7 IfSG bezeichnet das behördliche Tätigwerden auf dieser Grundlage ausdrücklich als „Anordnung“. Es kommt dabei nicht allein auf die Vorstellung der Behörde an, sondern darauf, wie das Schreiben im Lichte der gesetzlichen Systematik und seines konkreten Wortlauts von einem verständigen Empfänger zu verstehen ist.
Gleichwohl folgt aus dieser gesetzlichen Systematik nicht, dass jedes behördliche Schreiben, das zur Vorlage eines Nachweises auffordert, automatisch als Verwaltungsakt zu qualifizieren wäre. Es bleibt der Behörde unbenommen, vor Erlass eines förmlichen - in der Regel kostenpflichtigen - Verwaltungsakts zunächst formlos und kostenfrei zur Nachweiserfüllung anzuhalten. Maßgeblich ist stets die konkrete Formulierung und der Gesamtkontext des jeweiligen Schreibens.
Eine zentrale Rechtsfrage im Zusammenhang mit der Nachweispflicht nach § 20 Abs. 12 IfSG betrifft die Angemessenheit der gesetzten Frist. Insoweit ist zwischen zwei Arten von Fristen zu unterscheiden: der „Befolgungsfrist“ im Rahmen der Grundverfügung einerseits und der „Erfüllungsfrist“ im Rahmen einer Zwangsmittelandrohung nach Art. 36 Abs. 1 Satz 2 VwZVG andererseits.
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