Betreuungsrecht in den neuen Bundesländern: Angleichung und verbleibende Unterschiede

Die Sonderregelungen für Betreuungen in den neuen Bundesländern haben sich durch die umfassende Reform des Betreuungsrechts grundlegend verändert. Was jahrzehntelang galt - eine abgesenkte Vergütung für Berufsbetreuer im Osten Deutschlands - ist seit dem 1. Januar 2023 Geschichte. Die Reform hat in diesem Punkt Rechtsgleichheit hergestellt. Zugleich hat sie die Gestaltungshoheit in anderen Bereichen auf die Länderebene verlagert: Wie das neue Betreuungsrecht strukturell ausgestaltet wird, liegt nun in der Hand der einzelnen Bundesländer. Und dort zeigen sich nach wie vor erhebliche Unterschiede - auch und gerade in den östlichen Bundesländern.

Der frühere Ost-Abschlag bei der Betreuervergütung

Über zwei Jahrzehnte galt eine vergütungsrechtliche Sonderregelung für Berufsbetreuer und Verfahrenspfleger in den neuen Bundesländern. Art. 4 des Betreuungsrechtsänderungsgesetzes (BtÄndG) legte fest, dass die gesetzlich vorgesehenen Stundensätze für Berufsbetreuer mit Wohn- oder Betriebssitz in den neuen Bundesländern um zehn Prozent unter den im übrigen Bundesgebiet geltenden Sätzen lagen. Diese Regelung war ursprünglich als Anpassung an das damals niedrigere Lohn- und Einkommensniveau in den ostdeutschen Ländern konzipiert worden, blieb jedoch weit über das ursprünglich vorgesehene Maß hinaus in Kraft.

Mit dem Gesetz zur Reform des Vormundschafts- und Betreuungsrechts vom 4. Mai 2021, das zum 1. Januar 2023 in Kraft trat, wurde das gesamte Vergütungssystem für Berufsbetreuer neu geordnet. Das Vormünder- und Betreuervergütungsgesetz (VBVG) wurde grundlegend überarbeitet. Es sieht nunmehr einheitliche, bundesweit geltende Pauschalvergütungen vor, die nicht mehr nach Ost und West differenzieren. Der Ost-Abschlag des Art. 4 BtÄndG hat damit seine Grundlage verloren. Berufsbetreuer in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen erhalten seither dieselbe Vergütung wie ihre Kollegen in den alten Bundesländern - eine langjährig geforderte Angleichung, die mit der Reform vollzogen wurde.

Das neue Betreuungsrecht und das Betreuungsorganisationsgesetz

Die Reform hat das Betreuungsrecht erstmals umfassend und zusammenhängend in den §§ 1814 ff. BGB geregelt. Zentrales Anliegen ist die Stärkung der Selbstbestimmung betreuter Menschen. Der Grundsatz „Unterstützung vor Vertretung“, verankert in § 1821 Abs. 1 Satz 2 BGB, gibt vor, dass der Betreuer zunächst darauf hinwirken soll, dass der Betreute Entscheidungen selbst trifft, bevor er stellvertretend handelt. Die Wünsche des Betreuten bilden den neuen Maßstab des Betreuerhandelns.

Flankierend zu den Änderungen im BGB wurde das Betreuungsorganisationsgesetz (BtOG) verabschiedet, das die strukturellen Rahmenbedingungen der Betreuung - insbesondere die Rolle der Betreuungsbehörden und Betreuungsvereine - bundeseinheitlich regelt. Die konkrete Umsetzung dieser Vorgaben auf Landesebene obliegt jedoch den einzelnen Bundesländern, die dazu eigene Ausführungsgesetze erlassen mussten. Geplant war ursprünglich eine bundeseinheitliche Umsetzung; in der Realität haben die Länder teils sehr unterschiedliche Wege gewählt.

Landesausführungsgesetze: unterschiedliche Wege in den neuen Bundesländern

Die neuen Bundesländer haben ihre Ausführungsgesetze zum BtOG in unterschiedlichem Tempo und mit unterschiedlichen inhaltlichen Schwerpunkten verabschiedet. Brandenburg hat das Brandenburgische Betreuungsorganisationsausführungsgesetz (BbgAGBtOG) am 16. Dezember 2022 beschlossen. Es enthält eine ausdrückliche Anerkennung des Anspruchs der Betreuungsvereine auf bedarfsgerechte finanzielle Ausstattung sowie eine Dynamisierungsklausel für die Förderung. Kritisch bewertet wurde hingegen die Ausgestaltung des Versorgungsschlüssels: Brandenburg weicht von dem von führenden Fachverbänden und dem Bundesministerium der Justiz (BMJ) empfohlenen Verhältnis von einer Vollzeitstelle je 100.000 Einwohner in einer Weise ab, die in der Praxis eine geringere Versorgungsdichte bedeuten kann.

Mecklenburg-Vorpommern hat sein Ausführungsgesetz am 9. Dezember 2022 verabschiedet. Besonders problematisch ist die Einführung einer fixen finanziellen Obergrenze für die Förderung von Betreuungsvereinen. Diese Deckelung untergräbt den im BtOG formulierten Anspruch auf bedarfsgerechte Ausstattung, weil selbst bei steigendem Bedarf keine höheren Mittel fließen können. Das Land sieht zudem keine besonderen Regelungen zur sogenannten erweiterten Unterstützung vor.

Sachsen hat die notwendigen Anpassungen mit dem Zweiten Gesetz zur Anpassung von Vorschriften mit Bezug zur Justiz vom 15. Dezember 2022 vollzogen. Auch hier wurde bemängelt, dass der durch die Reform entstehende zusätzliche Arbeitsaufwand für Betreuungsvereine in der landesrechtlichen Finanzierungsregelung nicht hinreichend berücksichtigt wurde.

Thüringen hat mit dem Gesetz zur Ausführung des Betreuungsorganisationsgesetzes (ThürAGBtOG) vom 23. Dezember 2022 einen in Fachkreisen vergleichsweise positiv bewerteten Weg gewählt. Das Land erkennt den empfohlenen Versorgungsschlüssel von einer Vollzeitstelle je 100.000 Einwohner vorbehaltlos an, sieht eine Dynamisierung der Förderung für Betreuungsvereine vor und zeigt sich bei der erweiterten Unterstützung aufgeschlossen.

Sachsen-Anhalt gehörte zu den Ländern, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Reform am 1. Januar 2023 noch kein Ausführungsgesetz verabschiedet hatten. Das Kabinett brachte den Gesetzentwurf am 18. April 2023 auf den Weg und einigte sich darauf, eine Übergangsfinanzierung für Betreuungsvereine sicherzustellen, bis das Landesgesetz in Kraft trat. Das Ausführungsgesetz wurde anschließend im Sommer 2023 vom Landtag verabschiedet. Die verspätete Umsetzung hatte in der Praxis zu erheblicher Verunsicherung bei den Betreuungsvereinen des Landes geführt, die zwischenzeitlich ihre Querschnittsarbeit eingestellt hatten.

Berlin: Sonderfall im Osten

Berlin nimmt als Stadtstaat eine besondere Stellung ein. Die Hauptstadt gehört formal nicht zu den fünf ostdeutschen Flächenländern, war aber historisch vom Ost-Abschlag des Art. 4 BtÄndG erfasst und war daher ebenfalls von dessen Wegfall betroffen. Bei Inkrafttreten der Bundesreform zum 1. Januar 2023 lag auch in Berlin noch kein Ausführungsgesetz vor - ein Referentenentwurf existierte, die parlamentarische Beratung war jedoch noch nicht abgeschlossen.

Das Berliner Gesetz zur Ausführung des Betreuungsorganisationsgesetzes (AGBtOG Bln.) wurde schließlich am 7. Dezember 2023 vom Abgeordnetenhaus beschlossen und ist seit dem 21. Dezember 2023 in Kraft. Es löste das bis dahin geltende frühere Ausführungsgesetz zum Betreuungsgesetz ab. Berlin legte seinen Versorgungsschlüssel für Betreuungsvereine auf eine Stellenobergrenze von 1:150.000 volljährigen Einwohnern pro Bezirk fest - ein deutlich ungünstigeres Verhältnis als das von führenden Fachverbänden und dem Bundesministerium der Justiz empfohlene Verhältnis von einer Vollzeitstelle je 100.000 Einwohner. Zur erweiterten Unterstützung nach §§ 8 und 11 BtOG sieht das Berliner Gesetz zunächst ein Modellvorhaben vor, das von der Betreuungsbehörde Reinickendorf erprobt wird.

Erweiterte Unterstützung

Mit dem BtOG wurde in §§ 8 und 11 BtOG das Instrument der erweiterten Unterstützung neu eingeführt. Es handelt sich dabei um ein temporäres, auf den Einzelfall zugeschnittenes Fallmanagement, das im Vorfeld einer förmlichen Betreuung eingesetzt werden soll, um deren Einrichtung möglichst zu vermeiden. Der übergeordnete Grundsatz der Betreuungsvermeidung zieht sich als roter Faden durch das gesamte neue Betreuungsrecht. Die Bundesländer können dieses Instrument zunächst modellhaft erproben, bevor es flächendeckend eingesetzt wird.

In den neuen Bundesländern zeigt sich ein uneinheitliches Bild: Thüringen nutzt die Möglichkeit der Erprobung auf einem vergleichsweise breiten Maßstab. Mecklenburg-Vorpommern verzichtet auf besondere Regelungen, was die Frage aufwirft, ob die erweiterte Unterstützung dort von Beginn an flächendeckend hätte angeboten werden müssen. Berlin hat die Erprobung auf einen sehr engen Rahmen begrenzt. Brandenburg und Sachsen folgen den Vorgaben ihrer jeweiligen Ausführungsgesetze.

Finanzierung der Betreuungsvereine: strukturelle Unterschiede zwischen den Ländern
Eine der wichtigsten praktischen Fragen der Reform ist die Finanzierung der Betreuungsvereine. Nach § 17 BtOG haben diese einen gesetzlichen Anspruch auf bedarfsgerechte finanzielle Ausstattung zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben, die seit 2023 ausgeweitet wurden. Wie dieser Anspruch ausgestaltet wird, liegt jedoch bei den Ländern. In den neuen Bundesländern reicht die Bandbreite von der ausdrücklichen gesetzlichen Verankerung des Anspruchs (Brandenburg) bis hin zur Deckelung der Förderung durch fixe Obergrenzen (Mecklenburg-Vorpommern). Fachverbände haben kritisiert, dass einzelne Landesregelungen dem bundesrechtlichen Anspruch auf bedarfsgerechte Ausstattung nicht gerecht werden - ein Spannungsfeld, das die Praxis der Betreuungsvereine unmittelbar betrifft.

Angleichung im Vergütungsrecht - Unterschiede im Landesrecht

Die Reform hat in einem zentralen Punkt Rechtsgleichheit hergestellt: Die vergütungsrechtliche Ungleichbehandlung von Berufsbetreuern in den neuen Bundesländern gehört seit 2023 der Vergangenheit an. Der frühere Ost-Abschlag nach Art. 4 BtÄndG ist damit endgültig beseitigt. In der strukturellen Ausgestaltung des Betreuungsrechts auf Landesebene bestehen hingegen weiterhin Unterschiede - nicht mehr entlang der historischen Ost-West-Linie, sondern je nach politischer Schwerpunktsetzung des jeweiligen Bundeslandes. Wer als Betreuer oder Betreuter in einem der östlichen Bundesländer mit dem Betreuungsrecht konfrontiert ist, sollte daher nicht nur die bundesrechtlichen Vorgaben kennen, sondern auch die konkreten Ausführungsbestimmungen des jeweiligen Landes im Blick behalten.